城市化：从公共政策考量的系统工程

樊纲 （作者为综合开发研究院[中国·深圳]院长。）

城市化是中国现代化进程和经济持续增长中的核心命题，城市化的可持续程度，决定于公共政策体系协调统一的和谐程度——
　　城市化指的不是城市扩大、市容更新、基础设施建设的过程，这种过程叫做城市发展。城市化的本义是农村变为城市或者农民变成市民，其本质是农村人口转移到城市，在城市定居和工作。简单地说，城市化就是农民进城的过程。这显然是一项复杂的经济、社会与生态的系统工程。

首先，城市化是工业与服务业发展的过程

人类为什么要城市化？最根本的原因是当人们温饱问题基本解决之后，生活水平的提高就不再表现为吃的更多或吃得更好，而是表现为对工业、制造业产品和各种服务需求与消费的增长。而要发展工业和服务业，最终不能仅靠农村工业化（这是我国上世纪80年代走过的道路），而是要实现城市化，因为城市化的好处在于：第一，更加集约地利用基础设施，从而更有效地发展工业，创造出更多的就业与收入；第二，城市化过程中的人口聚集，使得家庭生活社会化，各种服务业得以发展，也由此创造更多的就业，使更多的农民得以从农业中转移出来，获得收入更高的就业。一个国家要城市化，要使农民真正的进城，就需要创造越来越多稳定的、长期的非农就业岗位，使我们的农民不仅能够进城，而且能够在城市定居，非农产业化才能最后实现。从这个意义上来说，城市化是为了更快更好地实现非农产业化。在我国，这项任务还远远没有完成，我们还有35%左右的劳动力主要以农业为收入的主要来源，仍然是农民。转移出来的几亿农民当中，大多数还处在流动性的短期就业当中，还没有获得长期稳定的就业岗位和收入来源（最近在全球金融危机冲击下许多农民工返乡，就说明他们的就业还是多么的不稳定），因此也没能够在城市里真正定居下来。正是在这个意义上，要使城市化深入展开，我们当前的重要任务是发展适合于我国国情、适合于一个地区和城市的具体条件的产业结构，创造更多的就业。有了好的经济政策与产业政策，一个地区的就业增长，人口才能聚集起来；而收入提高，税收增长，用于城市基础设施建设的资金才会较为充足，这样城市也才能发展起来。

城市化是农民进城的过程

农民在进城之初，仍然是“打工仔”，是农民工，属于低收入阶层，在这个意义上，城市化进程又是“穷人进城”的过程。我们过去的城市居民，尽管许多人收入水平也还不高，但是比起农民和农民工仍然是收入较高而且较有保障的阶层。农民工的进城，使得社会收入差距拉大的现象凸显了出来。而农民工作为一个弱势群体，他们生活的许多方面又都没有保障，从养老到医疗到子女的教育，方方面面许多社会保障制度也还都没有覆盖这些新进城的群体。在这个意义上，城市化是一个社会问题，需要方方面面的社会公共政策加以保障，需要我们重新思考和构建社会保障体制，这样城市化进程才能够平衡地进行。我们中国在各种体制，包括土地制度等制度的保障下，成功地避免了大量城市贫民的存在，避免了多数发展中国家在发展的历史中长期存在的城市贫民窟一类的现象。但是我们城市化进程中低收入阶层在城市中的存在仍然对我们各方面的经济政策提出了严峻的挑战。如何使新进城的低收入阶层和原来的“城市贵族”能够安居乐业，各得其所、相得益彰、和谐发展，是摆在我们城市化公共政策研究方面的一个重要的课题。我们过去有些城市为了使城市更加美好，为了环保，为了社会治安，为了管理上的种种方便，驱赶“城中村”、“城边村”，驱赶在城市当中居住的各种外来民工，这实际上是一种反城市化的行为。如何使我们的城市发展包容更多的低收入阶层，使更多的低收入阶层在城市里定居，安居乐业，为他们提供各项公共服务，是我们政府改革和公共政策改革的重要内容之一。

从空间的角度来说，城市化又是土地用途转移的过程

城市化进程并不意味着对农业产品需求的减少，相反人们生活水平的提高总是会对农业产品提出更大的需求。因此，农民进城的城市化进程，要求农业生产的产量继续提高，要求农业生产进一步的增长。与此同时，城市化进程又要求城市用地、商业用地的增加，要求一部分土地的用途发生转换。这时就会发生城市用地与农业用地的冲突问题，这就又涉及到了另一些的制度与政策的改变。首先是如何进一步提高农业的生产率，使较少的土地能够生产出更多的农产品，如何使农地集中利用，如何提高农业的机械化和集约化的水平，使较少的土地生产出更多的粮食。在农民减少的过程中，使农业生产率提高，这样也能够使最终留在农业的少数劳动力能够获得更多的收入，能够获得与进城的农民工同样，甚至更多的收入，农业生产才能稳定发展。尽管农业生产率可以通过集约化、机械化、科学化的途径提高，可以少占用土地，但是为了保证一定水平的粮食生产，仍然需要大量的土地用于农业。前两年在世界范围内发生的粮食短缺，进一步提醒我们作为一个发展中国家，在一个充满复杂的国际政治的世界市场上，我们中国还需要保证基本的农业用地，才能够使我们的粮食供求关系处于一个均衡的状态，使我们的经济发展有农业发展作为一个稳定的基础。这时候提出的制度和政策问题就是，如何更加有效地利用有限的土地进行城市化发展，如何使城市用地更加集约，在有限的土地上提供出更多的住房、各种工业和商业的空间，如何使转移出来的农民所拥有的农村的房基地充分利用起来，与农民进城的过程相结合，满足城市用地的基本需求。正因如此，我们看到，在最近这些年，围绕城市化的一系列土地政策问题，成了公共政策讨论的一个焦点。土地的所有权和使用权如何改革，对占用城市周边土地的农民如何补偿，农民宅基地的如何流转，农民进城的住房问题如何解决，如何对待“城中村”现象等等，都成为我们急需深入研究的公共政策议题。　　城市化意味着大批的农民结束了过去一村一户分散而居的农业社会的生活方式，转移到城市当中，而城市人口大规模增长，大城市越来越多，而人们的许多生活必需品的供给，从原来的一家一户各自解决的方式转变为公用品、公用事业的供给方式，这时候一系列有关城市公用事业发展的公共政策就变得越来越重要。如何利用有限的资源，提供价格低廉、质量有保证的各种公用品，如电力、自来水、煤气、公共交通、公共设施、垃圾处理等等，就成了城市化发展进程当中非常重要的一系列需要研究的制度与政策问题。如何对公用事业进行有效的组织，如何对公用事业的成本与价格进行严格的监督、合理的定价，如何考虑到各种公用事业的外部性和提供公用事业的企业利益，如何使政府能够廉洁、高效的提供各种公共服务，都是我们在城市化进程当中需要不断加以研究的问题，从而才能使城市化的进程得以和谐发展。

城市化意味着农民进城，意味着人口的聚集，意味着人与自然关系的重大改变

近年来世界上的一些研究表明，大城市在处理环境问题、垃圾和废弃物品的处理和利用、交通能源的效率等等方面优于中小城市，也优于人口分散居住的农业社会的生活方式。但是，在我们这个发展阶段，我们看到的往往是城市发展过程当中所造成的大量的环境污染和破坏。这说明在我们城市化进程当中，人与自然的关系还没有得到充分的研究。人们在比较狭小的土地和空间当中大规模聚集所产生的各种环境问题和各种生态问题，是我们下一阶段城市化进程中公共政策问题的一个焦点。在目前全世界都关注全球变暖、世界性公共产品问题的潮流当中，我们作为一个发展中国家，也不可避免地要在城市化发展的早期，就把减少二氧化碳排放这样的问题纳入我们公共政策的议程，来履行我们作为地球村公民的一份义务。这些都是其他先进国家在他们的城市化发展进程当中所没有遇到的问题。正是在这个意义，作为落后国家的城市化进程要比发达国家在历史上城市化过程当中所面对的问题更加复杂，更具有挑战性。
　　 总之，城市化进程是一个复杂的经济、社会、环境、文化等方方面面的系统工程。以上所说各方面的政策还有一个相互协调的问题，才能成为一个和谐而统一的公共政策体系来保证我们的城市化进程能够平稳地进行下去。在追求这样一个目标的过程当中，我们从事经济社会公共政策的研究者们承担着重大的责任。我们需要以公共知识分子的良心和社会责任感，对以上所说的所有这些问题进行深入而系统地探讨，而且要不断地在这个过程当中，和公众，和城市化进程当中的每一位直接的参与者进行全方位的交流、沟通和深入探讨，为各级政府进行公共政策咨询过程当中所积累起来的知识进行系统的梳理，从理论与实践相结合的角度，对当前城市化进程所涉及的方方面面的公共政策加以探讨，使我们公共政策的制订过程更加科学，使我们的城市化进程更加和谐，更有效率。