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首页>>新闻>>观察评论>> 房价居高不下的背后:地方政府大搞土地财政

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  近日,新华社的一则报道再一次引发了人们对中国城镇化方向的热议。文中提出这样的披露这样的现实、提出了这样的问题:在特大城市限制人口、中小城镇扩容的情况下,一些中小城镇迫切希望加速发展,纷纷提出2020年、2030年人口倍增的目标。国务院有关部门数据显示,据不完全统计,截至2016年5月,全国县以上新城新区超过3500个,规划人口达34亿。这些规划能容纳全世界近一半人口的新城,谁来住?不说不知道,一说吓一跳——全国县以上新城新区超过3500个,规划人口达34亿,规划能容纳全世界近一半人口!

  我一直关注和研究中国城镇化有关问题。中国目前正经历着全世界规模最大、速度最快的城市化进程。而伴随着这个进程,中国也正经历着全世界规模最大、速度最快的造城运动。近些年,造城运动在各地大规模地、狂飙突进式地展开。一个中等省份,可以规划100多个新城,可以规划几百个工业园区;一个大城市,可以规划建设20个新城、新区、新镇;一个三四线城市,规划建设三四个新城、新区、新镇不在话下;一个县城,总会有一两个新城、新区、新镇,建三四个工业园区。一个新城动辄规划十几、20、30平方公里。问题是人从哪里来、地从哪里来、钱从哪里来?

  地方政府为何热衷于造城运动?

  为什么各地方都热衷于大规模造城呢?我在2011年写过《说说“土地财政”》的短文,2013年接受采访时我也谈到“勿将城镇化等同于房地产化”的观点。我觉得,造城运动与“土地财政”有着直接的关系。

  “土地财政”是为一些经济学家和业内人士最为诟病的词汇,它被认为房价升高且居高不下而导致房地产泡沫的罪魁祸首,被看作是地方政府急功近利、政绩导向甚至官员腐败的代名词。原来,我对土地财政也是深恶痛绝,认为它恶贯满盈。但是我经过深入调查和思考,对它有了许多的深层的东西。

  我有好多担任地方官的同学朋友,在我们交流过程中,我得到许多坐在办公室里不能理解的信息。我的这些本来学者出身很儒雅的同学朋友,他们感慨地说,没当官之前,也对土地财政不感冒、不认可。身在其位后,对土地财政有了切实的理解。他们说,不管谁来做这个官,你要想干点儿事,有些政绩,有些作为,为老百姓做些实事,也得去卖地,没有更有效的办法。最起码的,跟你干活的那些公职人员开资你得管吧。

  和同学朋友的这番交流,引发了我深深的思考。

  土地财政,是地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出,属于预算外收入,又叫第二财政。中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入,也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。近年来,各个城市建设热火朝天、大干快上、突飞猛进,城市面貌日新月异,其奥秘就在政府通过经营城市,积聚了大量建设资金。而经营城市经营什么?最大的经营对象就是土地。

  在经营土地过程中,出现了许多问题。地方政府的财政收入之命脉在于土地出让收入,因为这种模式,推高了地价并造出了一个个地王,同时又反作用房价,形成新的房地产泡沫。实体经济发展速度低于房地产的发展速度,房地产泡沫对整个中国的经济和金融都将产生严重毒害。而且制造业利润下降,有些行业利润少得可怜,利润“比刀片还薄”。所以好多制造业者也去建房,也去炒房,自己主业不被重视了。同时,土地财政使地方政府的收入过分依赖房地产开发商。开发商处于天然垄断地位,他们有必要也有可能大肆抬高房价,久而久之,就形成了中国式的房地产泡沫。还要看到,土地出让收入由本级政府“自收自支”,长期缺乏收支规范与监督机制。土地财政极易变成“土地寻租”,公款化为个人“灰色收入”的现象屡见不鲜。

  房价居高不下背后:中央与地方的博弈

  中国经济如果出问题,房地产将是一个导火索。而房地产问题,背后很大程度上是土地问题。所以说,房价居高不下的背后,有着地方利益的支撑。中央政府希望房价越低越好,地方政府希望房价越高越好。如果说,美国次贷危机是华尔街银行家的幕后黑手的话,那么中国的高房价地方政府是重要推手——很简单,地方政府愿意房价高,这样土地出让金高,摘牌的多,收益就大。我们可以去查一查几年前一些城市的政府工作报告,上面会有一条:经过几年的城市建设和会环境改善,我们城市的土地价值得到了提升,房价由4000元已经升到7000元。当时的理念就是这样,政府重要政绩是把本市房价提升起来,那样土地就升值了,城市经营就好了。

  房价,以及背后的地价,实际是中央政府和地方政府的博弈。中央政府希望房价更平稳、更理性,地方政府是不能承受房价下跌的冲击的。土地出让金关乎地方的腰包,有些地方政府靠着“卖地”为生,其中土地直接税收及由此带来的间接税收,占地方预算内收入的40%,甚至一半以上;而出让金净收入,又占政府预算外收入的60%,一些中小城市甚至达到80%、90%。不卖地,地方政府就没钱运转。

  所以说土地财政、房地产财政是地方政府施政的重要导向之一。土地出让金已经占到政府收入的最大部分,没有这部分,好多事情做不了,好多人工资都开不出来。这两年,“招拍挂”没人摘牌了,地卖不出去了,好多城市城区政府,连公务员的工资都要借钱来发了!

  土地财政到了这样地步,所以房价调整、宏观调控不易奏效。因为中央希望房价越低越好,地方承受不了房价下跌的风险。而且地方政府现在处境也很艰难——房价不下来,对中央交代不了;如果下跌了,对开发商、对先期购房者、对招商引资对象也交代不了。所以最近各地出现了很热闹的场面:本地出现了房价小幅增长,涨幅环比上涨0.20%。那我就问了,用环比,为什么不用同比?涨幅零点几个百分点,那几乎不是等于只涨了不超过十元钱,还用作为新闻传播开出去吗。

  现行财政制度催逼地方政府大搞土地财政?

  地方政府顽固坚持土地财政,这里面有更深层的东西。说白些,是被逼出来的,严重点儿,叫“逼良为娼”。为什么?现行财政制度使然。分税制使得中央把桌面上税收收入的大部分拿走,而地方政府只有“另辟蹊径”大搞土地财政,虽说中央会通过税收返还等形式把相当一部分财政收入返还给地方,但这种随机性可想而知,就某个地方政府而言,税收返还不易看作是长期稳定的财政收入;就深层原因来说,中央政府对地方政府官员的考核机制一直是以“GDP为纲”,如此引导的结果必然是投资冲动极强,因为它马上见效,“立竿见影”。

  中央财政把绝大部分抽走了,地方财政捉襟见肘,财力有限的很,公职人员,特别是公安、教师等工资开资都不够,还搞什么民生工程、公共服务啊?!地方政府严重地缺钱,必然从土地财政上获得他的补偿。所以想干点事情,只能从土地上找出路,你说地方财政不难吗?网上流行段子“中央财政亮亮堂堂,省级财政喜气洋洋,市级财政勉勉强强,县级财政水水汤汤,乡镇财政哭爹喊娘”就是各级财政状况的写照。真正接触民生的是基层,但基层财力太有限,难以维系。这样地方政府对土地财政的依赖就不难解释了。换句话说,谁当市长,都得这么做,别无他法,不是人的觉悟问题。

  如何解决中国城镇化泡沫化问题?

  在1994年我国财税体制改革之前,中央财政收入只占总财政收入的22%,地方占78%,现在中央收入占50%多,地方收入占40%多。现在制造业、实体经济经营乏力,利润“比刀片还薄”,搞一种工业项目没个十几年很难出成效。这种情况下,不卖地,不造城,地方财力如何保障?

  所以,解决中国城镇化的泡沫问题,克制大规模造城运动,一方面财税体制改革必须跟进,实施财税体制体制机制创新,解决中央和地方财权、事权的划分问题;同时在贫富地区、沿海和内陆地区、资源枯竭城市和其他地区实行差别化的财税政策。另一方面,树立理性的政绩导向,明确科学的城镇化方向,创新地方官员的考核机制。这些将是解决问题的根本所在,要治标,更要治本。

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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