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首页>>新闻>>观察评论>> 保障房建设任重道远

2月24日,国务院副总理李克强在全国保障性安居工程工作会议上指出,今年保障性安居工程建设1000万套是硬任务。而从2月21日到24日的4天之内,住建部以“军令状”的形式与各省、自治区、直辖市以及计划单列市签订了今年的建设目标责任书。各方纷纷表示,为解决我国福利性住房供给的短板,此番力度可谓空前。同时,由于我国住房保障工作尚处于探索阶段,尚需规范化制度化建设,并且保障房体系建设是一项系统工程,涉及到多部门之间的协调,以及多项配套政策的落实,因此,保障房建设可谓任重道远。

千万套保障房阻力重重在哪里?

以笔者看,保障房建设的意义已经超过保障房本身。一般来说,保障房建设的首要目的是解决中低收入者的住房问题,实现全民住有所居目标。而对于今天的中国来说,最少还有另外两层意义:保障房建设对于促进中国房地产行业健康发展,消除房地产泡沫,消除金融风险意义重大。畸高房价脱缰野马一样飞涨是中国房地产面临问题的总根源,只有解决高房价这个总祸根,才能保证中国房地产健康发展。而现在看来,利用行政手段强压房价是难以压下来的,正确出路是采取“疏”的办法,即增加低价的保障房供应,分流住房市场强劲的购买力,平抑房价的上涨势头。这个作用非常之大。

比如:今年保障房计划建设1000万套,按照每套60平方米计算,就是6亿平方米,什么概念呢?过去10年我国年均城镇住宅建设规模为8亿平方米左右,包括商品房、保障房、居民自建改建住房以及大型厂矿集资建房,足以看出规模之空前。这对平抑市场高房价绝对有作用。试想,如果保障房扎扎实实建设,按期投放市场,那么,商品房市场的高房价一定会下来,而畸高房价下来后又会减轻保障房需求的压力,这是一个一举两得的事情。另外,中国经济今年以及今后一个时期将会面临诸多困难,投资已经不可持续,出口也难以依赖,消费一时又难以启动。如果1000万套保障房能够及时开工建设并且顺利完成投入市场,那么,对经济的拉动作用是巨大的。可能替代其他方面对经济增速的影响,又是实实在在的民生工程,是一个一举两得的好事情。

但是,这几年保障房建设并不乐观。2009年以前几乎所有地区都没有完成任务,日前报道说深圳、广州等珠三角地区这几年完成保障房任务不到20%,其他地区就可想而知了。去年580万套保障房任务从目前迹象看,完成情况也不乐观。今年1000万套,比去年增长72%,最终能否完成,说实在社会各界心里都没有底。这么大规模的保障房建设任务已经显露出困难重重、阻力重重的迹象。

以笔者看,保障房建设困难重重、阻力重重在地方政府没有积极性、主动性,没有像商品房开发那样热情满怀。无论有多重困难、多大阻力都集中表现在地方政府的不积极主动的态度上。比如:这几年来,国家要求土地出让金10%用于保障房建设,但是,审计表明几乎所有地方都没有提足;国家规定新增住房用地70%用在保障房建设上,结果许多地方把70%用在了商品房开发上;国家要求财政资金要配套给保障房建设,但是落实者寥寥无几。关键在于,保障房建设没有“油水”,没有商品房畸高价格对GDP贡献大,对财政收入贡献大,对税收贡献大,也没有了土地财政,而且地方政府还得投入财政资金、还得供应土地等等。这是问题的关键所在。

否则,问题再多、阻力再大、困难无论有多重,都能迎刃而解。比如今年的1000万套保障房所需1.3万亿资金问题,按照土地出让金10%用于保障房建设,去年全国土地出让金2.7万亿元,就是将近3000亿元,如果提高到20%,就是6000亿元,住房公积金增值收益以及银行贷款预计分别能提供400亿元和800亿元的资金支持,中央财政投入1200亿元,再加上公积金资金支持保障房试点的筹集资金,基本就达到了1万亿元,如果商业银行贷款再慷慨一点,1.3万亿保障房建设资金应该没有问题。

如何保障“保障房”

中国住房体制建立和政策体系完善已经多年探索,有经验更有教训。目前历史“欠账”还是太多。2010年开工数和今年的计划开工数均表明,保障房建设虽增速可观,但毕竟基数太低,远远不能满足居民所需。各级政府理当充分估计到提高住房保障水平的艰巨性和长期性,切忌浮夸,以虚充实,导致政府规划与居民真实需求脱节;或者以次充好,重建设轻管理,最终留下令人遗憾甚或滋生腐败的“面子工程”。    

为此,政府必须通过透明运作,给公众吃一颗“定心丸”。有观察人士已经对2011年建设1000万套保障房的目标提出质疑。新建商品住宅套数最多的2009年亦仅达到约600万套,因此,这个今年保障房建设任务若是不含“水分”地完成,无论土地供应还是配套资金都面临巨大的困难。   

有研究机构提出,1000万套相比2010年的580万套增量可观,估计投资规模超过1.3万亿元。这个数字已接近过去五年全国年均土地出让金总收入。倘如此规模的投资真能兑现,意味着地方政府的土地出让金的绝大部分将用于保障安居工程,亦或通过地方融资平台向银行大规模贷款,两条路是否行得通令人存疑。其实,现有的保障房存量也是一笔“糊涂账”,至今没有完整清晰的数字。政府有义务对这些关切答疑解惑,让这一惠民工程成为“透明工程”。    

当前,保障房建设欲真正实现其保障民生,稳定社会与调节经济等政策效果,亟待从以下几方面努力:    

——要为地方政府建设保障房建立有效且可核查的激励机制。多年来,保障房建设“口惠而实不至”,直接原因就是地方政府消极应付。为此,需要从政绩考核、财税体制改革和发展方式转变等入手,长期措施与短期措施并举,让地方政府在保障房建设上言行一致,并对在保障性住房建设上弄虚作假的官员实施问责。    

——尽快建立全国性住房信息系统和个人信用与收入信息系统,并制定完善住房保障中长期规划。“十二五”规划建议明确提出“加快住房信息系统建设”。高效详实的基础数据系统,不但是政府科学制定中长期规划的信息根据,更是将来住房保障从“补砖头”发展到“补人头”的制度条件。    

——明确财政资金是住房保障的主要资金来源,开征房地产税的地区应明确这项税收收入用于住房保障,优先支持公租房建设。在中央财政预算中,应安排住房保障资金总规模和固定的比例,这也是发达国家的经验。    

——在辨明误区、厘清思路的基础上,《住房保障法》应加快研究制定,为制定、实施政策提供法律依据,为居民享受住房权益提供法律保障,也有利于明确各级政府、各部门的责任。同时,注重学习国外经验,总结各地保障房的建设、分配以及管理经验,并适时加以推广。

——各地方政府应广泛征求意见并充分论证,发挥公众参与和监督的作用。保障房建设从规划建设到分配管理,都应置于公开透明的环境之中,中央政府可考虑每年编制相关白皮书。阳光是最好的防腐剂,也是公信力的来源。    
保障房建设关系国计民生,既考验政府执政能力,也推动它向服务性政府转型。我们拭目以待。

谁来保障“保障房”

1000万套保障房虽然是分配到了各地,但是谁来保证保障房的建设,谁来保证保障房的质量?尤其是谁来承担保障房后期维护的巨额成本?这是难以绕开的结!

看看数据层面,保障房开发量高热。2011年全国将建设公共租赁住房200余万套,是去年37万套的6倍。各类保障房建设将达到1000万套,比去年增加了70%。其中北京新增保障房20万套,公租房6万套;上海新增保障房22万套,公租房4万套;成都新增保障房约400万平米,公租房204万平米。以成都为例,要完成国家分配的任务,需投入资金约140亿元。
资金层面,保障房资金保障乏力。保障房建设资金主要来自三方面:政府土地出让净收益、住房公积金增值净收益安排的资金以及地方政府的财政收入。

关于资金的缺口方面,相关的数据和文章比较多,我们不再赘述。但显然,用于支持保障房资金建设的资金还是捉襟见肘的,关于土地出让金净收益:以2009年全国各地土地出让总价款15910.2亿元计算,按10%的土地出让收益计算,约1600亿元左右。如果2011年调控效果显现,房价下跌,土地出让金还将进一步减少。而且这个10%还不能足额保证。

从历史比较研究,2009年国家下达的保障性住房建设计划,全国共需投入1676亿元,其中中央投入493亿元,占29.4%;地方配套1183亿元,占70.6%。而2009年全国财政支出决算表显示,2009年全国财政用于保障性住房支出为725.97亿元,为上年的313.3%;其中中央财政投入550.56亿元,但地方财政仅投入175.41亿元,只占计划的15%。

保障房后期维护层面,财政支出面临大考。关于地方政府的财政收入:我们结合国家出台的一系列经济政策,预估2011年地方政府财政收支状况,便冷暖自知。

保障房必须控制建设成本,但过于控制建设成本的东西建出来是个什么样的质量,从事过房地产行业的人肯定会有直观感觉,我们可以考察一些经济适用房小区。这么大规模的保障房建设,我们没有一个完善的管理监督制度体系,其结果不言而喻。

一旦低质量的保障房成批涌现,地方政府本来财政收支就是寅吃卯粮,再加上经济结构的转型,土地财政模式难以为继。廉租房,顾名思义,租金与市场租金相比是非常低廉的,谁来承担这些房子维护的巨额资金支持?谁来保障保障房的民意不败坏成民怨?

保障房运动会否向我们表达这样的忧思:谁来承担保障房建设的“资金约束”?谁来承担保障房建设的“道德约束”?如果责任主体不明确、不健全,保障房运动或许会走向反面。不解决谁来保障保障房的问题,保障房最终将成为“智障”房。
(编辑 顾晴)

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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