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首页>>城市化委员会>>委员会动态>> 吕斌:​公共卫生应急管理体系建设与城市空间治理响应的初步思考

  一场突发的新冠病毒肺炎疫情严重冲击了我国经济社会前行的正常节奏,也影响了我们的惯常生活,甚至像武汉这样拥有1500万人口的特大城市也采取了“封城”措施。然而,疫情发生后,在中央统一领导部署下举国上下同舟共济、众志成城、顽强奋战,目前疫情防控形势积极向好的态势正在拓展,可以预见我们最终一定会打赢这场疫情防控阻击战。

  1.迅速健全以传染病防控为当务之急的国家公共卫生应急管理体系

  这次的疫情是新中国成立以来最大的一次重大突发公共卫生事件,是一次危机,也是对国家治理体系和治理能力的一次大考。在这次应对疫情的过程中,除了再次彰显了中国特色社会主义制度的显著优势,也暴露出我国在重大疫情防治体制机制、公共卫生应急管理体系等方面存在着明显短板。在所有公共卫生突发事件中,传染病的蔓延传播是最主要的一类,由于传染病具有突发性和重大健康风险,建立科学全面的传染病防控应急管理体系具有重要的政治、社会和经济意义,是以人民为中心的发展理念在公共卫生领域的重要实践。本世纪以来,短短二十年期间地球上已经发生了SARS、MERS和这回的新冠病毒肺炎(COVID-19)三次危害性非常大的传染性疫情,频率之高令人惊悚。我想没有人敢预言今后在这个地球上不再会发生类似的传染性疫情,如果在地球的任何一个地方再次发生类似的疫情,我认为在全球化的时代任何一个国家也难以不加防范而安然置身度外。这次新冠病毒肺炎疫情的发生,让我们感到尽快建成以传染病防控为当务之急的系统、完善的国家公共卫生应急管理体系迫在眉睫。

    2.从本次疫情防控应对看城市空间治理工作的短板

  国家公共卫生应急管理体系建设,涉及法治、防控、救治、保险、救助、应急管理等方方面面,并且要求这些不同领域的方方面面之间高度的协同性和整体性,是一项复杂的系统工程。根据对本次疫情应对情况的粗略体会,我认为传染病突发公共卫生事件的应急管理可以梳理成四个维度的关键工作,即:公共卫生法治保障、疾病预防控制、重大疫情防控救治、应急物资保障四大板块,简约地说就是集中在“防”、“控”、“治”三个重要环节。根据对本次疫情防控工作三个重要环节的直观观察和官方信息,会发现其中的一些短板和弱项,其中也暴露出本次疫情防控应对与城市空间治理工作相关的一些短板。一是疫情防控应急场所的用地和设施缺乏预留,如:传染病集中收治的专科医院、类似“方舱医院”等的候备公共设施场馆的空间和设施预留严重缺失,以至于急用时仓促上阵,没有时间做本来是必要的选址论证和环境评估等前期工作。二是区域疫情防控战略物资储备严重不足,各省几乎都缺失区域公共卫生应急物资储备、物资采购和供应体系的建设,国家层面公共卫生应急物资物流配置机制建设也是短板。这样的问题表现在空间上,就是以省为单位的区域公共卫生应急物资储备基地及以服务人口规模为对象的城市应急物资储备点的规划和建设严重缺失。三是疫情防控视角的社区空间治理短板,如:部分社区疫情防控必要的监控环境急需改善和提升,应急资源分配和疫情发生的特殊时期人民群众生活必需品的精细投放或采购所需的保障渠道不足。四是从疫情防控视角看,城市棚户区改造和老旧小区综合治理刻不容缓。

    3.公共卫生应急管理体系建设中城市空间治理的责任与担当

  在疫情防控的“防”、“控”、“治”三个关键环节中,空间和相关公共设施既是必要的基础保障条件,本身又是重要的防护对象,城市空间治理具有不可或缺的责任和担当。为了坚定地响应公共卫生应急管理体系建设,城市空间治理当下应以问题导向为优先,着力补短板,强化和完善以传染病防控为中心的公共卫生突发事件应急管理体系;远期明确目标导向,从制度建设入手,建立健全长效的城市空间治理机制,实现韧性城市、健康社区的建设目标。

  在体系上,城市空间治理相关工作又可以分为区域、城市和社区三个层次。首先在区域尺度上,通过对国土空间的治理构建区域国土空间的生态安全格局,建设区域协同的、网络化的优质生活圈,布局建设区域公共卫生应急物资储备基地。在城市尺度上,充实和完善公共卫生应急管理体系建设需要的公共设施和基础设施,并且需要改变只规划永久性设施的传统空间规划手法,引入以公共卫生应急管理为导向的“应急暂定利用空间和设施规划”(Spare城市规划方法),合理布局疫情防控应急场所的用地和设施,均衡规划布局和建设以服务人口规模为对象的城市公共卫生应急物资储备点。在社区尺度上,首先要把老旧小区改造项目改为老旧小区综合治理项目。之前的老旧小区改造的主要内容都是围绕建筑本体和相关基础设施的改造和改善的工程项目,如:屋顶“平改坡”,建筑节能相关的外保温改善,建筑给排水、暖通和煤气外管线改造、加装电梯、园区道路修补、停车设施增减等,而从“十四五”规划期间开始,应通过老旧小区综合治理,增加公共卫生安全应急管理相关的软硬件措施,比如改善疫情防控必要的监控和隔离环境,改善和提升垃圾分类设施和管理措施,指定或预留应急资源分配投放的备用空间或设备,规划预留或指定疫情发生的特殊时期社区居民生活必需品的精细投放或采购所需的保障空间或渠道,有条件的社区也可以设置应急用的密接留观点等。从常态的视角,可考虑构建儿童友好型、健康友好型、安全防疫型社区。

  上述是我对于响应公共卫生应急管理体系建设与城市空间治理相关工作的粗浅想法。回顾现代城市规划的思潮和轨迹,人们公认1848年英国“公共卫生法”的出台揭开了现代城市规划法制化的序幕,我想今天我们城市规划体系和制度的演进同样不可忘记初心。我知道,比推行我上述粗浅想法更重要的当务之急,应该是依据国家顶层设计的相关城市空间治理制度的建立。以公共卫生应急管理为导向的空间治理措施需要通过什么样的规划工具转变成我们落地的行动计划?又通过什么样的体制和机制让它们建成发挥作用?当前我国正在构建新的国土空间规划体系,上述相关的城市空间治理策略如何融入这个体系的不同层面和环节?如何通过多部门多行业以及包括市民在内的多元主体的协同实现城市空间的共治?我希望这些问题能够尽快得到自上而下的、简明且智慧的应对方案,期待在政府主导、全民参与的公共卫生应急管理体系建设中能有我们空间规划师、建筑师、风景园林景观设计师、地理学者、社会学者、经济学者等的参与和贡献。

  (作者吕斌为北京大学城市治理研究院学术委员会主任,北京大学城市与环境学院教授,中国国际城市化发展战略研究委员会委员。)

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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