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首页>>城市化委员会>>委员会动态>> 马庆斌:赋予地方用地自主权将推进土地改革加速落地

  3月12日国务院发布《关于授权和委托用地审批权的决定》。《决定》主要为两方面:一是将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准;二是试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆8省市被选作首批改革试点,试点期限为1年。此次《决定》还明确,国务院将建立健全省级人民政府用地审批工作评价机制,根据各省、自治区、直辖市的土地管理水平综合评估结果,对试点省份进行动态调整,对连续排名靠后或考核不合格的试点省份,国务院将收回委托。

  中国国际经济交流中心研究员、城市化委员会委员马庆斌做客经济之声《财经态度》。以下是与主持人的对话内容。

  问题1:此次国务院下发的关于授权和委托用地审批权的决定,将下放更多的用地自主权给地方政府。这样做有什么好处?对当前我国进一步推动土地改革有怎样的意义?

  马庆斌:简单来说,就是省级政府在土地使用上的统筹空间更大了。落实大项目的灵活度增强、效率提高。土地的供应更加符合地方经济的需要,更加符合市场规律。当然,正如我们看到《决定》所讲,为了更好地落实十九届四种全会和中央经济工作会议的精神,2019年年底的中央经济工作会议提出,经济实现量的合理增长和质的稳步提升,构建全国高质量发展的新动力源,提出要改革土地管理制度,增强土地管理灵活性,使优势地区有更大发展空间,要赋予省级更大的统筹权限。中心城市和城市群作为承载发展要素的主要空间的作用,并提出要按照客观经济规律调整完善区域政策体系,增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力,采取科学的财政、货币政策,事实上,大家指导,咱们国家过去的经验显示,土地政策也是一项特别重要的政策手段,发挥了减少经济发展波动的作用。我个人理解,财政、货币和土地三大政策工具是实现宏观经济稳定的特别关键的宏观政策工具。

  传统的土地管理制度也存在难以和地方经济发展需要实际结合起来的问题,比如我们经常发现很多地方的园区中间或多个企业之间有碎片化的耕地或者水田,工业生产和粮食生产互相牵制。另一方面,土地审批和调整规划的程序造成时间长,而无法适应项目市场需求,土地指标批下来了,项目的市场机会已经没有了。一些地方为了尽快落项目,还有一个现象就是,分拆的方式、化整为零的方式以及其他的一些违规的现象。第三,甚至一些地方出现了“二道贩子”,包装一个大项目,然后分解出售,极大扰乱了土地市场。这个《决定》的出台,能很好地化解上述问题。

  问题2:此次决定分两个部分,一个是永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批权限下放,另一个是试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项在8个省市进行试点,这两个方面有什么不同?怎么解读?

  马庆斌:为了更好地回答这个问题,我们可以先分析一个问题,那就是根据《土地管理法》和这次国务院的《决定》,我们知道我国土地管理的核心是“用途管制”,并根据用途对权限进行划分。为了更好理解这个问题,可以土地用途和审批权限画三个圈,从内到外( 基本农田;基本农田外耕地超过35公顷的、其他土地超过70公顷的土地征收审批;基本农田外35公顷内其他土地70公顷内),这样,我们可以发现基本农田这个圈是最严格的,土地管理法明确规定需要国务院直接批准,第二个圈是耕地35公顷、其他土地70公顷位内的权限适当扩大,第三个圈是上述土地之外的, 在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外,将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的,由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。)这次试点的“委托”4个省和4个直辖市是前两个圈,“授权”的是第三个圈。

   理解了这三个圈,也就知道了,以往的管理一方面有效保护了耕地,集约节约了土地。另一方面,既要照顾到面上的总体改革进程,又要更加稳妥有序推进改革,根据经济发展的实际情况在有条件试点,试点更能带来经济社会发展效果的地方开展。

  我们会发现,试点的8个省市即北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆(直辖市),分别处于长三角、珠三角、京津、成渝双城经济区,重庆又是陆海新通道的关键节点,区域带动能力强,开放的能力增强,就经济总量来说,这8个省市合计GDP38万亿,占全国2019年的将近40%,其份量可见很高,那么土地改革后,带来的经济效能也会很强,潜力发挥以后的稳定经济的作用也会很大,也就是说改革的效果会很明显。而且,这些省市人口密集、产业聚集度高、产业创新能力强。那么,经济发展、产业结构、土地使用用途等变化快,经济发展和土地使用的矛盾最为突出,改革的迫切性也就最强。

  追问:此次决定中的第二条,将首先试点八个省市,为什么选择这些地区作为试点?未来试点是否会进一步在全国推开?

   马庆斌:会逐步有序推开的。当然,有的试点城市如果不符合要求,也会退出,是动态管理。

  问题3:当前,一些地方政府对土地财政仍旧有所依赖,有观点表示,用地审批权“下放”是否有可能造成违规审批的情况。对此您怎么看?

   马庆斌:《决定》提到各省、自治区、直辖市人民政府要按照法律、行政法规和有关政策规定,严格审查把关,特别要严格审查涉及占用永久基本农田、生态保护红线、自然保护区的用地,切实保护耕地,节约集约用地,盘活存量土地,维护被征地农民合法权益,确保相关用地审批权“放得下、接得住、管得好”。

  事实上,自然资源部要加强对各省、自治区、直辖市人民政府用地审批工作的指导和服务,明确审批要求和标准,切实提高审批质量和效率;要采取“双随机、一公开”等方式,加强对用地审批情况的监督检查,发现违规问题及时督促纠正,重大问题及时向国务院报告。

  上述措施都保证了土地改革后权力下放后能够“放得下、接得住、管得好”。因此,加上上述措施,我们可以加一句“用的优”。当然,大家担心的会不会有很多地方会搞房地产,我相信在试点的管理细则上和监督过程中,会确保地方把土地更多用在实体经济、用在民生项目上。

   追问:针对这一情况,此次《决定》还明确,国务院将建立健全省级人民政府用地审批工作评价机制。这一机制主要包括什么?如何更加科学透明的对土地审批进行监管?

  马庆斌:《决定》提到的“双随机、一公开”,即在监管过程中随机抽取检查对象,随机选派执法检查人员,抽查情况及查处结果及时向社会公开等都是很好的措施。

  相关背景资料:

  一、《中华人民共和国土地管理法》(发布:2019-08-26实施:2020-01-01)中的重要条款。

   第四条 国家实行土地用途管制制度。 国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。 前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等;建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地,包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等;未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。 使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

   第四十四条  建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。 1.永久基本农田转为建设用地的,由国务院批准。 在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内,为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的,按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内,具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。2.在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外,将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的,由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。

  二、《关于授权和委托用地审批权的决定》(国发〔2020〕4号)

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:

  为贯彻落实党的十九届四中全会和中央经济工作会议精神,根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定,在严格保护耕地、节约集约用地的前提下,进一步深化“放管服”改革,改革土地管理制度,赋予省级人民政府更大用地自主权,现决定如下:

  一、将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。自本决定发布之日起,按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款规定,对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内,按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的,国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准;按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第四款规定,对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外,将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的,国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。

  二、试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。自本决定发布之日起,对《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第二款规定的永久基本农田转为建设用地审批事项,以及第四十六条第一款规定的永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的土地征收审批事项,国务院委托部分试点省、自治区、直辖市人民政府批准。首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆,试点期限1年,具体实施方案由试点省份人民政府制订并报自然资源部备案。国务院将建立健全省级人民政府用地审批工作评价机制,根据各省、自治区、直辖市的土地管理水平综合评估结果,对试点省份进行动态调整,对连续排名靠后或考核不合格的试点省份,国务院将收回委托。

  三、有关要求。各省、自治区、直辖市人民政府要按照法律、行政法规和有关政策规定,严格审查把关,特别要严格审查涉及占用永久基本农田、生态保护红线、自然保护区的用地,切实保护耕地,节约集约用地,盘活存量土地,维护被征地农民合法权益,确保相关用地审批权“放得下、接得住、管得好”。各省、自治区、直辖市人民政府不得将承接的用地审批权进一步授权或委托。

   自然资源部要加强对各省、自治区、直辖市人民政府用地审批工作的指导和服务,明确审批要求和标准,切实提高审批质量和效率;要采取“双随机、一公开”等方式,加强对用地审批情况的监督检查,发现违规问题及时督促纠正,重大问题及时向国务院报告。

  国务院 2020年3月1日 (此件公开发布)

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
友情链接: 国务院  住建部  自然资源部  发改委  卫健委 交通运输部  科技部  环保部 工信部  农业农村部
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