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首页>>城市化委员会>>委员会动态>> 马庆斌等撰文:防控疫情,区域应急协同体系如何完善?

  新冠肺炎疫情爆发以来,武汉等重疫区的病床、医用物资、生活用品等紧缺问题突出,跨区域原料运输难、员工返岗难等现象凸显,消费和生产出现全国性的暂时停顿状态。

  这种现象的出现,一定程度暴露出区域经济布局的不合理问题。下一步,应在区域协同应急能力建设、区域经济抗风险能力建设等方面加大力度,构建更加具有韧性的区域经济布局。

  防控疫情凸显区域发展三大问题

  此次疫情中,无论是作为区域中心城市的武汉,还是其周边地区,在重大危机面前都显现出了公共治理方面的短板和不足,区域间合作也因城市各自采取“封闭”“隔离”等措施而无法开展。

  首先,农业转移人口市民化进程缓慢。表面上看,这次疫情蔓延是由于新冠病毒具有强传播性和恰逢春节前后大规模人口跨区域流动。实质上,与农业转移人口市民化推进缓慢有很大关系,城乡间、东中西部省份间大规模人口流动绝大部分是生产性流动,与消费性流动不同,这种生产性流动一旦停止,会直接导致经济社会活动停滞。

  如果能将户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率之间将近15%的差距缩小,跨区域流动人口规模将大大缩小,潜在风险也会降低。

  其次,区域中心城市“一城独大”,优质资源过度集中。长期以来,湖北省经济社会发展不平衡的突出表现是武汉市“一城独大”。2019年武汉经济规模占全省比重达36%左右,而武汉及周边8个城市组成的武汉“1+8”城市圈中,8个城市的GDP合计尚不足1万亿,仅为武汉的一半多。

  武汉强大的“虹吸效应”下,无论是产业、人口还是优质的医疗教育资源高度聚集于此。

  这种经济资源和人口的高度集中,带来武汉和周边城市间人口的密集流动。目前除武汉外,累计确诊病例最高的孝感、黄冈两市都在“1+8”城市圈。另一方面,周边城市公共服务资源与武汉差距很大。被称为武汉后花园的鄂州,目前确诊人数超过1300人,自身的医疗能力较弱,平时居民大都到武汉就医,疫情爆发初期,鄂州甚至缺乏基本的核酸检测等能力,需要派专人采样后往返武汉检测。如果能更好地推进区域协调发展,实现产业、人口和公共服务的均衡布局,更利于区域内城市间协作应对危机。

  再次,区域协同重发展合作,轻危机应对。疫情发生后,在中央集中统一调度下,各地积极支援武汉和湖北省其他城市抗击疫情,形成全国一盘棋的良好局面。但也出现不同城市间因各自防控疫情,导致区域间交通不畅,医疗物资生产供应链中断,影响对疫区的物资保障。

  居民从一地返回另一地,需重新开始居家隔离。这类“一刀切”的政策,人为延长隔离时间,阻碍了企业复工复产进度和经济社会秩序的恢复。目前中国区域间协调以经济合作为主,面对重大危机缺少有效的合作机制和制度安排。

  亟待增强区域经济发展韧性

  中央提出新形势下优化区域经济布局,要增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力,增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能。

  下一步,应加快破除区域经济发展中的弊端,提高区域协同应对急难险重任务的应急体系,提高区域经济发展的韧性。

  加快农业转移人口市民化进程。一方面,要推动地方政府转变观念,认识到农业转移人口市民化将带动消费需求的增长和人口红利的充分释放;长期看,给地方经济发展带来的收益将远大于付出的成本。敦促各级政府清理与农业转移人口市民化和户籍制度改革方向相悖的限制措施,贯彻落实好国家相关政策。

  另一方面,中央财政继续加大财政奖励资金规模,继续实施城镇建设用地增加规模、中央预算内投资安排与吸纳农业转移人口数量挂钩规定,可有更大比重的倾斜。制定精准的土地、财政和重大项目倾斜等政策,引导人口在大中小城市和小城镇合理布局。考虑到中国农业人口规模庞大的国情,应下更大力气推进乡村振兴战略,引导乡村特色产业发展,形成城乡融合、各彰优势的合理布局。

  构建更加均衡的都市圈,提高中心城市和城市群综合承载能力。加大对都市圈、城市群内部交通设施和公共服务设施的投资,既可有效稳定经济增长,又可提高都市圈、城市群内生产力和人口的合理布局,构建中心城市带动都市圈,都市圈带动城市群,城市群带动区域发展的良性机制。

  首先,加快建设“一小时”轨道交通。把发展市域(市郊)铁路作为实现都市圈内1小时通勤的重要抓手,推动建设现代化都市圈。将城郊和城际轨道交通作为下一步交通基础设施投资的重点。我国超大特大城市的市域(市郊)铁路里程数与国外大都市圈差距很大。伦敦市郊铁路长度约为3600公里,东京超过2000公里,北京仅为200多公里,武汉与周边城市间的城际铁路规划建设也刚起步。

  其次,从区域产业链角度优化中心城市和周边城市产业布局。都市圈内的小城市或小城镇主要功能是为中心城市的科技创新提供产业支撑,包括创新成果的应用、生产制造和生产性服务业等,逐步形成各具特色的产业集群。

  再次,推动优质医疗教育等公共服务资源合理布局,尽快实现产城融合、职住平衡。在都市圈内推动公共资源配置与常住人口规模挂钩机制,改变原有公共服务按行政等级配置的状况。在都市圈内建立优质公共服务资源共享机制,优化教育和医疗资源布局,率先开展分级诊疗制度试点。

  打造新型区域生产综合体。这次武汉以及湖北其他城市“封城”后,不仅口罩等医疗物资紧缺,蔬菜、粮食等生活物资供应也开始显现紧张态势,面对危机一个城市甚至一个城市群“养活”不了自己的情况是存在的。未来可以考虑新型区域生产综合体模式。一是在产业布局、产业结构等方面,在发挥市场决定性作用的同时,更好发挥政府作用。既要强调发挥区域比较优势推动产业专业化,又要考虑区域粮食、生态、应急等多重目标,在产业市场化和服务区域急难险重任务的公益性之间实现平衡。二是更加重视区域内轻重产业比例、服务本地和出口企业比例等的优化平衡。三是提高急时储备应急物资和生产产品的能力,更好构建平时民用,急时民用转急用的机制。

  建立区域间应急协作机制。首先,完善区域公共卫生风险协同应对机制。重大疫情发生时,区域内省市间、大中小城市间能迅速实现各类资源的有效衔接,特别是实现医院、医疗设备等资源共享,避免把“隔离”变成“隔断”。探索双向应急协同,组织参与援助的医护人员和医疗设备进入疫情中心区,组织轻症患者就地治疗,化解疫情中心区床位紧缺等突出矛盾,实现患者早入院。其次,设立区域应急救援平台,面对区域性的公共卫生、自然灾害、生态安全等风险时,发挥危机预警、信息发布、物资调度等功能;建立区域应急协同机制,形成应急物资、人员、设备、资金等会商协调执行机制。再次,区域内针对不同类别的战略性物资,建立应急物资保障体系和采购供应体系,以及急时集中生产调度机制。

  作者陈妍为中国国际经济交流中心副研究员;马庆斌为中国国际经济交流中心研究员、城市化委员会委员

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
友情链接: 国务院  住建部  自然资源部  发改委  卫健委 交通运输部  科技部  环保部 工信部  农业农村部
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