“建议根据公共利益需要限定征地范围，不能简单地把国民经济和社会发展与公共利益需要划等号，也不能把‘由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设的需要’作为征地理由。” 3月4日，全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任、教授、中国国际城市化发展战略研究委员会专家委员蔡继明在接受记者采访时表示，他在参加十三届全国人大二次会议期间拟提交6个议案、建议，“关于推进我国土地制度改革的建议”是其中的一项。

    伴随着我国城镇化进程加快，城市建设和城市发展需要占用越来越多的农村土地，而伴随着大量农业转移人口进入城市，农村的建设用地特别是宅基地又出现了大量闲置。那么，该如何根据城乡人口的迁徙合理地调整土地在城乡之间的配置呢？

    蔡继明首先强调，根据《宪法》第十条的规定，在农地转用过程中，只有出于公共利益的需要，国家才能依法征收或征用农村集体土地。而《土地管理法修正案（草案）》则把“由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设的需要”作为征地理由之一，蔡继明认为是不合适的，因为“成片开发”既可能是出于公共利益的需要，也可能纯粹是出于商业利益的需要，不能把“成片开发”等同于公共利益。蔡继明指出，强调市场在土地资源配置中起决定性作用，在《土地管理法修正案（草案）》 中明确规定：国家实行国土资源市场配置制度，建立城乡统一的建设用地市场，对土地利用实行负面清单管理，负面清单之外的空间则由市场配置。

    关于《土地管理法修正案（草案）》的修改，蔡继明还提出如下建议：其一是在符合国土空间总体规划和土地利用分区规划前提下，集体建设用地中对于村民超过一处的宅基地，实行有偿使用， 有偿使用费通过拍卖来确定， 拍卖收入用于村庄公共设施建设和公共服务；其二是允许农村宅基地使用权在集体经济组织之外流转，包括出租、转让、抵押。目前，农村承包土地经营权抵押贷款全面推开条件已经成熟，但农房抵押贷款（包括宅基地使用权抵押）仍难以推进，原因之一是农村宅基地使用权只能在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让，而在大多数村庄已实现一户一宅的情况下，集体经济组织内部很难找到符合条件的受让人，这就使农房抵押物难以通过拍卖变现。

    此外，现行《物权法》和《担保法》并没有赋予农村宅基地使用权的抵押职能，要全面推行农房（包括宅基地）抵押，必须修改《物权法》、《担保法》相关内容，使农村集体宅基地与城市国有宅基地具有同等的用益物权，从而使农民宅基地使用权作为完整的用益物权可以用于抵押，同时取消《担保法》中禁止农村宅基地用于抵押的规定。

    蔡继明最后提到，应该允许农村闲置的宅基地转换成工业、商业等经营性建设用地并在符合城乡统一规划的前提下进入城乡统一的建设用地市场。

    记者在采访中了解到，除了上述土地方面的建议，《资源税法（草案）》和网约车监管也是蔡继明今年关注的重点内容。