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首页>>城市化委员会>>委员会动态>> 邹德慈:不要把新型城镇化作为一种借口和口号

  城市化网讯  中国国际城市化发展战略研究委员会荣誉顾问、中国城市规划设计研究院原院长、中国工程院院士邹德慈日前在接受《瞭望东方周刊》采访时强调,不要把新型城镇化作为一种借口和口号。

    大型中心城市与周边地区的相互影响

  记者:说到城镇化问题,中国最好的榜样恐怕就是京津冀、长三角、珠三角这三大城市圈,您如何评价这三个区域?

    邹德慈:京津冀、长三角、珠三角是我国规模最大、位置最重要的三个城镇群。其中,无论是地域范围,还是所包含的城市、人口数量,长三角是最大的一个。总的来说,长三角城镇群既包括常规意义上的上海、江苏、浙江,也包括后来增加的安徽。

  目前,从中央到地方以及整个社会都非常看重这三个大的城镇群。这三个城镇群以4%的国土面积,集聚了全国22.8%的总人口和37.5%的经济总量,人们就断定城镇群的发展形式较好。可是,三大城镇群较大的规模与效益,也说明现在全国城镇的空间分布不均匀。这三个城镇群各具特点。比如,珠三角面积比长三角小很多,珠三角最核心的部分只有1万平方公里左右,所谓“大珠三角”也只有4万平方公里左右,而长三角则有十几万平方公里的面积。所以,珠三角发展中要非常注意土地面积、人口数量等尺度的问题,而一般人思考问题,常常离开尺度。

  珠三角还有一个重要特点,就是紧连港澳。考虑珠三角城镇群问题,一定要把港澳囊括进来。要正视香港的带动作用。这是珠三角与长三角、京津冀的不同之处,也是珠三角的特点,是珠三角的优势。

  记者:在这三个区域内,中心城市对周边的影响是什么样的?

  邹德慈:在京津冀地区,北京、天津之间有一定的辐射和吸引,但没有充分发挥优势互补。京津距离较近,但两个城市的职能、在国家的地位上有很大差异。北京是国家的首都,是全国政治中心的地位毋庸置疑,同时也是科技、文化中心和国际交流中心。天津是北方重要的沿海通商口岸,是国际港口城市、北方经济中心。但在发展过程中,天津与北京有一定的竞争和矛盾。

  河北,各方面都在为北京、天津服务,产生着一种“虹吸”作用,长期以来不能得到很好的发展。近几年,河北在自己的发展战略中,已经认识到如何更好地处理与京津的关系,现在尽量利用北京,着力发展环首都经济圈。从北面的张家口,到东面的唐山、秦皇岛、廊坊“北三县”之称的三河、大厂、香河,一直到北京南面的固安、涿州等地,都在尽量利用北京给予的区位优势发展自己的经济。

   同样,长三角地区的辐射范围也在不断扩大,除了江苏、浙江,还延伸到安徽省的皖江经济带。

  珠三角是以广州为龙头,连接香港、澳门,辐射两广、海南。不过,紧邻广州的东莞、佛山等地很好地发展起来了,但是粤北、粤西等地还没有得到很好的发展。

  我们要正确认识到,现在城镇群对周边的辐射影响也有“虹吸”作用,抑制周边地区的发展,甚至更为复杂的互动影响关系,尤其是大城市对周边的影响。比如,全国经济发展水平位于前50位的城市,它们对周边地区的辐射影响各不相同,有些是起积极带动作用,有些则是抑制了周边的发展。要具体问题具体分析。

  城镇群发展存在体制性障碍

  记者:说到中心城市对周边的负面影响,恐怕京津冀地区是非常典型的例子,您对这个区域的一体化发展有何建议?

  邹德慈:首先,加强生态环境综合治理,进一步提升京津冀城镇群参与国际竞争能力,强化其对周边区域和“三北”地区的辐射带动作用,以自主创新和经济结构调整引领国家发展方式转型,是当前的重要任务。同时,要认识到中心城市过度集聚、区域一体化程度不足、生态环境恶化,是制约京津冀与其他地区联动发展的突出问题。

  我们要以首都新机场建设为契机,打造京津冀产业协作区,启动首都经济圈建设;严格控制北京建设用地增长边界,逐步引导首都职能区域化,强化首都南部地区发展,构筑面向区域的空间格局。继续强化天津滨海新区的产业引领作用,依托“双城双港”空间格局,构建辐射带动内陆地区发展的产业体系和交通运输体系。加快河北环京津区域城镇发展,积极参与区域产业分工,整体上形成首都经济圈一体化发展的产业分工体系。

  要推进区域性基础设施建设。在京津外围地区特别是首都机场、新机场地区构建大型综合交通枢纽,打造面向区域的多交通方式紧密衔接的综合节点。推动城镇群、都市区内部轨道设施建设,完善一体化发展的设施支撑。并且,还要做好区域生态共育、环境共建。统筹考虑区域对水资源的不同保障需求,共建区域性调蓄水库等重大设施。逐步完善区域生态保障,合理构建补偿机制,实现生态脆弱地区的资源共同保护与生态条件改善。重点健全北京与河北、内蒙古等地区的区域生态保育补偿机制,构筑首都经济圈生态安全格局,并加强对环首都贫困地区的发展扶持,提升欠发达地区发展水平。

    记者:在三大城市圈以外,近年来成渝城镇群、长江中游城镇群等都得到了很大关注,对于所有这些重要的城镇群,您认为它们下一步发展的障碍是什么?

    邹德慈:把四川、重庆合成一个“成渝城镇群”,显然看到了二者之间千丝万缕的联系。但是,现在看来,成渝城镇群的发展还有不小的障碍,主要是在行政体制上割裂,两省市不能协同发展。

  另外,还有其他壁垒需要突破,比如人的因素,领导的因素。双方的领导者作为决策者,对自己省区的发展起着不可忽视的作用。

  成渝、长江中游城镇群,包括三大城市圈,都是按照经济、交通、社会联系,基本打破了原有的行政分割。比如京津冀地区的燕郊紧邻北京,一条潮白河把北京、河北分开,由于行政体制的不同,在发展过程中产生了极大的影响,尤为明显的体现在房价上,燕郊的房价与北京有很大的落差。这种行政体制上的割裂问题是一个共性的问题,需要从国家层面协调。

  我认为,城镇群当前的发展,需要统一的协调机制,只有较好的协调机制,才能解决城镇群内部各城市、区域之间的协作与联系,发挥它们的优势,避免出现恶性竞争与矛盾。

  目前来看,还没有形成较好的协调机制。跨省的区域协调必须由国家出面。譬如,珠三角虽然都在广东省,但国家也要把港澳包含在珠三角城市群里面,这是广东省不能协调的。

  只要大家形成共识,不同区域之间的行政割裂问题是可以协调的。关键是需要一个机制。如何解决这个问题,目前还不明朗。

  当前的新型城镇化已经提到国家层面高度。说到底,需要有一个具有统一协调能力的机构,要协调不同群体间的利益关系。我相信中央已认识到了这些问题,也会逐步解决。

  当前,对于城镇群、区域一体化发展来讲,快速发展的高铁交通是一个非常有利的事情。

  不能都追赶大城市

    记者:三大城市圈,加上成渝、长江中游,您对这五大核心城镇群这一步发展有何建议?

  邹德慈:五大核心城镇群,是我国参与国际竞争和分工的核心区域,是引领全国社会经济发展的龙头,是最重要的人口和经济密集区,当前核心任务是率先转变经济发展方式,调整优化经济结构,提升参与全球分工与竞争的能力。

  若想取得进一步的发展,必须推进“巨型城市”---一般是指人口规模超过800万至1000万的特大城市---的职能提升和空间格局优化,强化上海、北京、天津、重庆、广州、武汉等城市的国际化职能发展,提升其在世界城市体系中的地位。构建面向区域的开放性空间布局,推动中心城市的功能和人口疏解,避免过度集聚发展导致的“城市病”。

  需要建立城镇群内部协调机制,加强区域内城市产业协作,促进公共服务均等化,缩小城镇群内部差距,推进区域一体化发展,进而提高区域的整体竞争力。

  应该积极探索这类地区农村集体土地流转制度,减少工矿建设空间和农村生活空间,适当扩大服务业、交通、城市居住、公共设施空间,扩大绿色生态空间。控制城市蔓延扩张、工业遍地开花和开发区过度分散,促进城市集约紧凑发展。

  要按照省内外进城务工人员市民化平等原则,积极推进城镇群地区进城务工人员的市民化,尽量避免发生进城务工人员区域歧视现象。

  此外,应该建立以生态环境为核心的城镇群生态保护机制,具体包括制定区域生态安全体系的管理法规,建立区域排放总量控制与市场交易机制,建立排污权交易市场,利用市场机制完善平等和高效的区域生态补偿机制。

  记者:在上述五大城市圈之外,您如何判断其他中型城市发展的前景?

    邹德慈:这次我们提出了“5611”的重要城镇化地区空间布局规划,就是按照国家发展战略的需要和区域协调发展的要求,优化提升珠三角、长三角、京津冀、成渝、长江中游等5个大核心城镇群,积极发展海峡西岸、海南、天山北坡、哈长、滇中、藏中南等6个战略支点地区,重点培育山东半岛、辽中南、中原关中—天水、北部湾、黔中、太原、呼包鄂榆、宁夏沿黄、兰州—西宁、淮海等11个城镇化重点地区。

  在5大城镇群之外,要积极发展这6个战略支点地区。当前我国已成为众多国家和地区重要的贸易伙伴和外来投资国,在全球经济治理中的角色经历了从被动到主动、从外围到核心、从配合讨论到参与决策的重大变化,对构建国际政治经济新秩序正发挥着越来越重要的作用。

  城镇化空间布局应在维护国家安全和稳定的前提下,以门户中心城市及周边地区为引领,加快国家沿海沿边等地区开发开放,积极开展跨界和跨境合作,提升国家的对外开放水平,统筹双边、多边、次区域开放合作,推动同周边国家互联互通,完善互利共赢、多元平衡、安全高效的开放型体系。

  另外,还要重点培育11个区域城镇化重点地区。以资源环境承载能力为前提,以推进新型工业化、城镇化集聚发展为重点,增强产业集聚能力和人口吸引能力,强化其对于各省区城镇化、工业化发展的带动作用。

  但是,我们需要转变观念,不要认为城市发展的目标就是追赶大城市,这种老的观念是错误的。城市是否重要在于它的职能,而不是大小。譬如昆明,它只是中国西南地区的一个重要中心城市,它没有必要去追赶上海、广州,没必要和上海、广州比大小。

  再如新疆边境城镇阿拉山口,它只是我国西部重要的边境口岸城镇,没必要追赶其他大城市,它的职能就是在西部连接中亚的中转枢纽,没有其他的经济职能。

  所谓的“5611”也不是固定不变的,只是目前在国家城镇化大的构架下,形成“5611”这个局面。同时,在“5611”的大格局中,不要简单地相互攀比,这会造成负面作用,地方城市领导人要摆正心态。

  城市巨型化倾向值得警惕

    记者:我们再回过头说这些中心城市,您觉得它们在下一步发展中是否存在严峻挑战?

    邹德慈:在接下来的大城市与特大城市发展规划中,要以增强国际竞争力为目标,构建国家中心城市体系。

  大城市和特大城市发展迅速,是当前我国参与国际竞争,引领城镇化、工业化发展的核心载体,但城市巨型化的倾向值得警惕。以4个直辖市、重要省会城市和副省级市为代表,一些中心城市正在朝向巨型城市发展,如果按照各地上报国务院批准的城市总体规划,到2020年我国城市人口超过1000万的城市则多达16个。

  城市的巨型化发展,往往伴随资源能源高度紧张、城市空间“摊大饼”蔓延、交通拥堵、大气污染严重、宜居水平低下、社会矛盾紧张等突出问题,需要从政府的角度加以规划引导和调控,加快发展转型,由全面吸引集聚资源转向区域协调与带动。

  要推动特大城市智能升级,调整和优化空间结构,培育国家中心城市体系。强化北京、天津、上海、广州、重庆、武汉等城市高端职能提升发展,建设国家中心城市,提升其在世界城市体系的地位,引领和组织国家城镇格局的有序变迁。

  同时,要严格控制建设用地增长边界,倒逼特大城市转型发展,避免城镇空间无序蔓延。划定现状存量建设用地更新,以城中村、城边村、棚户区、低效工业用地为重点,创新存量土地和集体建设用地更新改造模式,推动存量建设用地更新升级。

  现在主要问题在于,很多城市在编制自己的总体规划时比较主观,只考虑当前发展与增长,不考虑大局与未来。很多地方圈地修建新城,很少考虑土地、人口、资源、环境等问题。目前,交通堵塞、环境污染、水资源短缺等问题在城市发展中普遍存在。

  现在,地方政府搞“土地财政”,靠卖地的钱进行城市建设,卖地难以为继,就向银行借钱。现在,地方政府债务累积非常严重。这个问题在最近出台的改革政策中已看到逐步解决的前景。交通拥堵、环境污染等问题应该解决,不仅需要钱,也需要时间,只有这样,才可能彻底解决问题。

  现在,中央召开了城镇化工作会议,有些问题讲得已经非常明确,地方政府在城镇化方面的认识程度还远远不够。在新一轮的城镇化过程中,地方政府做规划时要和中央保持一致,较好地落实中央的决策。

  在我看来,最近不太健康的城市发展劲头依然存在。有的大城市,为了城市建设,向银行大量借款,高利息的巨额贷款达到惊人的地步。

  所以,中央提出来的新型城镇化方略,大家都需要好好学习,也包括我自己。要联系实际,好好学习领会。不要把新型城镇化作为一种借口和口号。

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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