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首页>>城市秘书>> 王梦奎:关于“十二五”时期的发展

 一、五年规划工作的制度化

  “十二五”规划是在20年全面建设小康社会时间过半,我国经济社会发展面临新形势和新任务条件下的五年规划;是在经受严重金融危机冲击,国际经济格局正在发生重要变化条件下的五年规划。

  新中国成立以来先后有过十一个五年规划,改革开放前5个,改革开放后6个。前十个称“计划”,从“十一五”开始称“规划”。从“一五”到“七五”称“国民经济计划”,从“八五”开始称“国民经济和社会发展计划”或者规划。从五年规划的制定和执行情况,可以看出国家发展的轨迹和脉络,也反映出经济体制和发展理念的进步。

  改革开放前最成功的是“一五”计划(1953-1957年),当时没有经验,但非常认真地编制计划,从1952年开始,经过三年半时间编成,五年已经过半。1956年党的“八大”提出关于制定“二五”计划的建议,国务院从1957年开始编制“二五”计划。但从1957年下半年开始,批判右倾保守思想,接着就是“大跃进”和“文化大革命”,国家政治和经济生活陷于混乱,经济发展战略目标和政策变化不定,五年计划很难正常编制和执行。现在看来有点不可思议,中国号称实行计划经济,但从“二五”到“五五”,计划都没有按法定程序提交全国人大审议批准,也没有正式公布实行。“五五”计划包含在当时编制的《十年规划纲要》之中,没有独立文本。改革开放以来,从“六五”(1981-1985年)开始,法定程序都比较健全,经过全国人大审议批准,但“六五”和“七五”(1986-1990年)时期都遇到大的经济调整,计划也经常变化。我从“八五”(1991-1995年)以来参加了历次中央关于五年规划“建议”的起草。在准备“八五”的时候,刚刚遭遇严重的通货膨胀和政治动荡,当时把困难估计重了,在邓小平南方讲话以后,1993年3月党的十四届二中全会对“八五”时期的经济增长速度、产业结构、利用外资、进出口贸易和投资规模等重要指标进行了大的调整。“九五”(1996-2000年)以来的三个五年规划,加上现在正在制定的“十二五”规划,党的十四届、十五届、十六届、十七届中央委员会,都是在五中全会提出关于制定五年规划的“建议”;第二年3月,也就是新的五年规划开始的第一年的全国人大会议,审议通过国务院制定的五年规划纲要。五年规划制定工作的制度化是国家政治和经济进步的表现。

  “一五”到“五五”是计划经济体制,“六五”到“九五”是经济体制转轨,“十五”以来是社会主义市场经济体制。有一个值得注意的现象:在实行计划经济时期,除“一五”外都没有严格制定和执行,法律程序也不健全;倒是经济体制开始转轨和实行市场经济体制以后,五年规划的制定和执行,逐步走上了制度化的轨道。按理说,计划经济体制是应该严格计划制定和执行的,为什么反而没有做到呢?究其原因,第一,是决策的随意性,例如“大跃进”;第二,是政治不稳定,例如“文化大革命”时期;第三,是具体操作方面的原因,在社会经济情况复杂多变条件下搞大量的指令性指标确有困难;第四,更重要的是,对我国社会经济发展阶段和基本战略目标把握得不准,例如上世纪50年代末期提出“超英赶美”,60-70年代提出2000年实现四个现代化;还有些具体的目标,例如1980年实现农业机械化,等等,都是不可能达到的战略目标,按照这样的要求搞规划,谁也搞不好。改革开放以来,确立了“社会主义初级阶段”、“三步走”战略、“全面建设小康社会”和“构建和谐社会”,这些大的战略定位和部署对了,加上对外开放后能够以国际视野看待中国的发展,经济社会发展规划才有可能比较符合实际。

  现在,国际金融危机最危急的时刻已经过去,但世界经济复苏缓慢,还有不少不稳定和不确定因素。发达国家失业率居高不下,国际金融市场脆弱,主权债务危机,外汇市场矛盾尖锐,这些风险又大多相互关联。美国实行量化宽松的货币政策,给世界经济带来新的不确定因素,也使我国面临更为复杂的国际经济形势。我们既要巩固和扩大应对国际金融危机的成果,保持政策的连续性,也要顺时应变,考虑世界经济的新形势和金融危机过后的长远发展。刺激经济的政策,哪些要延续,如何延续?哪些要退出,什么时候退出?都是需要研究解决的问题。总的原则应该是:实行刺激经济政策要以不引起严重通货膨胀和加剧生产过剩为限;退出刺激经济政策要以不引起经济严重下滑为限。

  “十二五”是20年全面建设小康社会的第三个五年规划,要和2020年的发展目标相衔接。到“十二五”末,全面建设小康社会应该有个大体的眉目,所以要有更长远的预见,不能只顾眼前。

  中长期规划的编制和实行也涉及体制问题。党代会、人代会、五年规划,都是五年。但是,党代会年份是逢二、逢七,人代会和政府换届是逢三、逢八,五年规划起始是逢一、逢六,时间不完全一致。单独来看,每一个方面都是制度化的,但综合来看,中央和地方都存在决策者和执行者不完全一致的情况。这是历史形成的,现在不可能改变。都是共产党领导,有政治稳定性和政策连续性,这是中国的特点和优势。虽说如此,也需要在规划中强调兼顾当前和长远,长短结合,标本兼治。在中央“建议”起草过程中,这一点是很明确的。

  二、关于转变经济发展方式

  中央“建议”的最重要的纲领性要求,就是关于“十二五”规划主题和主线的规定:以科学发展为主题,以加快转变经济发展方式为主线。这是贯穿整个中央“建议”的纲,也是贯穿正在制定的“十二五”规划的纲。这种新的发展思路和理念,是经济社会发展的客观要求,也是多年来经验的总结。过去几个五年规划,对于中长期发展的战略方向都有过概括:“九五”提出经济增长方式和经济体制“两个根本性转变”,“十五”提出把发展作为主题,把经济结构调整作为主线;“十一五”提出全面贯彻落实科学发展观,基本精神是一脉相承的,就是说,过去也在追求发展方式的转变,但现在变得更加迫切,条件更加成熟了,战略目标也更加明确、集中了。“十二五”的新提法,比“九五”和“十五”的内涵更丰富,体现了全面、协调、可持续发展的要求;和“十一五”相比,是把贯彻落实科学发展观进一步具体化了。

  “十二五”规划是谋划进一步发展的规划。经过几十年的发展,国家面貌发生了很大变化,但不论从经济社会发展水平,还是从人民收入和生活水平来看,中国都还是一个发展中国家。现在还有1.5亿人口每天生活费不足1美元,有3400万农村人口没有解决温饱问题,2300万城镇人口靠领取最低生活费过日子。中国实现现代化还有很长的路要走,面临的问题也只有在发展过程中解决。

  但是,现在强调发展,应该是科学发展,全面、协调、可持续的发展。只有这样的发展才是硬道理。过去经济规模小,技术水平低,全力以赴甚至不惜代价解决温饱问题,加之当时主要是纠正“左”的“以阶级斗争为纲”的错误,只要抓经济建设就好,这给发展理念和政策打下很深的烙印。在促进经济高速增长的同时,发展不平衡、不协调、不可持续的问题也很突出。主要是经济增长方式粗放,经济结构不合理,城乡发展和区域发展不平衡,经济发展和社会发展不协调,收入差距大,社会矛盾多。如果说,这样的发展方式在当时的历史条件下还有它存在的客观理由和难以完全避免的性质,那么,中国经济发展到今天,这种发展方式已经不可持续。和30年前相比,甚至和10年前相比,现在情况已经发生了很大变化,“十二五”时期还会有更大变化,有些是带有阶段性标志的变化。例如:

  第一,从人均收入看,按照世界银行的标准,中国已经由下中等收入国家进入上中等收入国家的门坎。这会引起消费结构的升级,相应地也要求产业结构的升级。必须有更高的发展质量,才能适应社会需求的变化。随着工资水平的提高,劳动力低成本的优势会减弱,“未富先老”的老龄化也会带来新的社会压力,必须转变发展方式才能继续发展。

  第二,从社会结构看,“十二五”时期城市人口将超过农村人口,城乡二元结构正在改变。这是社会结构和生活方式的深刻的历史性变化,对经济社会发展有重要影响。中国走什么样的城市化道路,这不仅是城市如何建设和发展的问题,也有下一步农村如何建设和发展的问题,关系整个国家未来面貌的塑造。

  第三,资源和环境的制约。经济规模越来越大,加上增长粗放,资源和环境制约的严重程度是过去想象不到的。2000年消耗14.5亿吨标准煤,2010年达到32亿吨,增长1.2倍。即使努力减少单位产出消耗,消耗总量还会继续增加,靠拼资源的粗放式增长不可能持续。我们不仅有后发优势,也有后发劣势,资源和环境制约就是后发劣势。

  第四,国际竞争面临新的形势。国际经济危机正在促进新的技术革命,世界主要经济体都在抢占后危机时期的技术和经济制高点,国际市场竞争的格局也在变化。我国商品出口额已居世界第一位,但主要是劳动密集型产品,在出口产品中自主品牌不到10%,即使是统计中的机电产品和高新技术产品出口,大部分也是中低端加工装配环节产品,国内增加值不高。国际市场资源价格上涨加大了我国制造业成本,削弱了我国产业的竞争力。各种形式的保护主义使我国产品在国际市场受到限制。这次金融危机的冲击,使我国投资与消费、内需与外需结构不合理的矛盾进一步凸显,转变发展方式更显得刻不容缓。

  广义地说,经济发展方式转变是涉及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态建设的广泛领域的深刻变革。狭义地说,我认为转变经济发展方式的基本精神,可以概括为两条:一条是更加注重提高发展质量,一条是更加注重改善民生。

  更加注重提高发展质量,实质是正确处理经济增长速度和效益、数量和质量关系的问题。

  转变经济发展方式,就是要更加注重经济增长的“质”的方面,真正把提高经济效益、提高发展的质量放在第一位。这是一个根本性的转变。强调提高发展的水平和质量,不是说速度问题不重要。我国正处在工业化和城市化快速推进阶段,需要保持比较大的投资规模,建设一大批重要工程项目,也需要保持比较快的增长速度。没有一定的增长速度,就业就会发生很大困难。我国城镇每年有2000多万人需要就业,其中大学毕业生就有几百万人,农村还有1.5亿劳动力需要向非农产业转移,而每年新增就业岗位只有1000万个左右,就业压力很大。所以,要采取积极的促进就业的政策。在发展新兴产业的同时,要继续发展国内外有市场的传统产业;在采用高新技术的同时,要继续发挥劳动密集型产业的优势。中国经济发展不平衡,产业和技术发展也是不平衡的。技术的进步,经济发展方式的转变,是经济和社会转型的比较长的过程,不是短时期所能完成的。不能承诺在短期内实现过高的节能环保目标而牺牲应当争取的经济增长。

  应该说,对于经济增长速度的重要性,从认识到实践已经解决了。现行的体制和政策,在不少方面是把增长速度放在突出位置的。经济发展中的许多弊病,例如粗放式投资的过度扩张,过分依赖物质资源消耗和第二产业拉动的经济增长,都和片面追求增长速度有直接关系。现在成为突出问题的,不是争取更快的速度,而是提高发展的质量。中国经济发展到今天,粗放增长的路子不能再走,实际上也难以持续,资源环境不许可,国际竞争不许可,人民提高生活水平和质量的要求也不许可。在速度和效益、数量和质量的关系上,必须切实把提高经济效益和发展质量放在第一位,更加注重经济结构的优化,城乡发展和区域发展的协调,科学技术水平和劳动生产率的提高,资源的节约和环境的保护。这是转变经济发展方式最重要的内容。对照全面建设小康社会的各项要求,实现经济总量目标和人均目标不算难,今后10年只要达到平均5.5%的增长速度,就能实现2020年比2000年人均GDP翻两番的目标。真正难的,是提高发展的质量,涉及经济结构调整、农村地区和中西部发展、生态环境的改善,以及社会事业发展方面的目标,实现难度都比较大,需要做更大努力。

  更加注重改善民生,实质是正确处理经济建设和人民生活关系的问题。

  发展经济的根本目的是满足人民需要,改善民生是转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。在工业化和城市化快速推进阶段,投资率比较高、消费率比较低,有一定的客观理由和不可避免的性质。在快速增长的条件下,比较低的消费率也可能提高实际收入和消费水平。实际上这些年来城乡居民收入和消费水平都是有明显提高的。但是,和投资与经济高速增长相比,民生改善相对缓慢,积累的问题比较多,有些方面矛盾很尖锐。中央“建议”提出两个“同步”,即“居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增加和劳动生产率提高同步”,这是正确处理社会分配关系必须坚持的一条基本原则。可以说,这30年是以和前30年不同的形式,进行了工业化的“原始积累”。这种“原始积累”带有一定的历史必然性,但不能长久持续。而且,基础设施建设在逐步完善,不能无限制地持续扩张;部分行业产能过剩问题越来越突出,盲目扩张没有市场,就是说,内需动力已经发生变化,过分依赖投资已经不能保证经济持续增长,必须在改善民生方面多做文章,包括促进就业,调整收入分配关系,完善社会保障体系和提高保障水平,以及文化教育和医疗卫生事业的发展。这些方面发展的潜力和空间很大,会成为新阶段扩大内需和促进经济持续增长的重要源泉。可以说,经济发展方式能否顺利实现转变,现代化建设能否比较顺利地进行,国家能否长治久安,归根到底取决于民生问题的解决。

  改善民生,一是靠增加居民收入,二是靠改善公共服务。改善公共服务需要政府增加投入,特别是在社会保障、医疗卫生和文化教育方面,更需要政府投入。1952年国家财政收入只有62亿元,1978年突破1千亿元,用了26年;1999年突破1万亿元,用了21年。由于经济快速发展,加之基数越大每个百分点的绝对量也越大,从1万亿元到2003年突破2万亿元只有4年;之后只用2年,2005年突破3万亿元;2010年有望超过8万亿元。这里说的都是现价,即使考虑到通货膨胀因素,国家财力的增长也非常可观。这就有可能用更多的财力解决民生问题,加快社会保障制度建设。近年来开始建立农村最低生活保障制度和城镇居民基本医疗制度,农村新型合作医疗制度已经实现全覆盖,农村养老保险已经在全国20%以上的县实行,全国实现养老金的省级统筹,这些都是社会保障制度建设的突破性进展。虽然现在保障水平还很低,有些制度还没有实现全覆盖,但中国特色的社会保障制度框架已经初步形成,为继续发展提供了好的起点。

  改善民生要以经济发展为基础,不能超越发展阶段。关键是把握适当的“度”。我国经济发展水平不高,人口多,社会保障起点低,现阶段的社会保障要坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针。广覆盖就是全面覆盖城乡,但只能保基本,水平不可能很高;因为经济发展和收入不平衡,所以要多层次;可以持续才能有更大发展。做好事也要循序渐进,量力而行,不可能一天做完。社会福利刚性很强,增加皆大欢喜,要减少是很难行得通的。人们的期望永远不可能完全满足,如果步伐过大,超过了经济承受能力,就会损害经济发展的活力,一旦难以持续甚至可能引发社会动荡。国际金融危机以来一些国家的社会动荡,大多和社会福利受到限制有关。

  转变经济发展方式面临许多“两难”选择:既要保持经济较快增长,又要节约资源和保护环境;既要发展技术密集型产业,推动技术进步,又要发展劳动密集型产业,增加就业;既要推进城市化,又要实现农业和农村的现代化;既要鼓励一部分地区、一部分人先富起来,又要走共同富裕的道路;既要注重公平,又要提高效率;既要刺激经济,又要防止通胀;等等,许多领域都有“两难”问题。在每一个方面都提出过要求,实际上不可能在所有这些“两难”的每一个方面都达到最大化,只能达到最优的组合。这就需要统筹兼顾,找到平衡和双赢的路子。不是停下脚步转变发展方式,而是在发展中实现发展方式的转变,通过发展方式转变实现更高质量的发展。

  现在发展中存在的不平衡、不协调、不可持续的问题,有些和发展阶段有关,也有不少是由体制机制不合理造成的。许多问题不是没有认识,理念都是很先进的,但是改革不到位,没有体制机制保障,政策不落实。例如,资源价格不合理造成资源浪费,排污收费过低甚至免费加剧了环境污染。在制定“十一五”规划时,世界银行提供的报告说,国外能源节约50%以上是靠价格调整。又如,现在对财税体制改革呼声很高,这涉及中央和地方、国家和企业收入关系的调整。又如,不合理的土地使用制度是造成增长方式粗放和“三农”问题困境的重要原因,改革势在必行。再如收入分配体制改革,这是关系实现社会和谐的大事。孔夫子说“不患寡而患不均”,说对了一半,应该是既患“寡”也患“不均”,就是说,既要把蛋糕做大,也要把蛋糕分好。总之,实现科学发展,转变经济发展方式,要通过深化改革提供体制保障,“十二五”时期必须在改革方面取得更大进展。这同时也意味着大规模的深度政策调整。

  把转变经济发展方式作为“十二五”规划的主线,就是要把它贯穿到经济和社会发展的各个领域,贯穿到经济和社会发展的全过程,提高发展的全面性、协调性、可持续性。我们的目标,是在全面建设小康社会的基础上实现现代化。社会主义制度的建立提供了制度保障,改革开放提供了体制保障,30年的高速增长提供了物质基础,经济发展方式转变将为全面建成小康社会和实现现代化提供发展模式的保障。

  三、在国际环境变化中谋求更大发展

  现在世界经济进入低速增长、结构调整和体制重建时期,国际经济格局和大国关系正在发生大的调整,我们要在这种变化中谋求更大的发展。中国经济发展到今天,不论是需求结构的调整,产业结构的优化,自主创新能力的提高,资源供给和环境保护,甚至城市化和区域发展,几乎所有领域都与外部环境密切相关,国内发展必须更多地考虑外部环境的影响。中国影响世界,世界也影响中国。变化着的中国和变化着的世界,有一个相互了解和适应的过程。可以说,中国现代化的前途,在相当大程度上取决于国际关系的妥善处理。

  转变经济发展方式,包括对外经济发展方式的转变,即从注重规模和速度向更加注重质量和效益转变,从出口和吸引外资为主向进口、吸收外资和对外投资并重转变。国际金融危机进一步凸显了这种转变的紧迫性,同时也提供了加快转变的契机。继续开拓国际市场,保障资源供给安全,扩大对外投资,以及参与全球经济治理,都是新的发展阶段必须解决的问题。从不同的角度分析,中国现在具有发展中国家、新兴大国和社会主义国家多重属性,在经济上还具有发达经济体的某些特征,和不同的发展中国家、发达国家在不同领域具有共同利益,也在不同领域存在矛盾和竞争。要积极扩大和深化同各方利益的汇合点,争取“左右逢源”,避免“左右为难”和“腹背受敌”。我们主张和谐世界和互利共赢,实现这个目标需要做多方面的努力。

  我国处于工业化和城市化快速推进时期,国土开发的延伸,产业结构和消费结构的升级,社会事业的发展,生态环境的保护,都蕴藏着巨大的增长潜力,在“十二五”时期经济完全有可能再上一个新台阶。根据预测,未来5年,世界经济年均增长3%左右,新兴国家5%左右,发达国家1.5%左右,中国可能在8%左右。2010年中国GDP5.5万亿美元,相当于美国1/3左右;按不变价格计算,2015年中国可能超过8万亿美元,相当于美国的1/2左右,就是说,再经过五年的努力,中国经济总量和美国的差距会继续缩小,和日、德、英、法等发达国家相比会进一步领先;人均水平和发达国家相比会进一步缩小,但仍然会有很大差距。这意味着,国家经济实力和综合国力将进一步增强,国际经济地位将进一步提升,人民生活将进一步改善。对“十二五”的前景可以持乐观预期。

  中国经济以年均近10%的速度增长30年,世界上没有先例。任何国家都不可能永远保持这样的高速增长。按照一般规律,经济发展方式转变,经济结构优化,服务业比重上升,居民收入比重大幅度提高,人口老龄化到来,工业化和城市化高峰过去而渐趋完成,加上市场需求、资源供给和环境承载能力等多种因素制约,增长速度会逐渐慢下来。世界经济增速下降也会影响我国经济增长速度。但是,只要发展质量提高,经济会逐步走向成熟和现代化,人民生活也会更加富裕。今后10年,有可能是开始由高速增长逐步进入速度不像过去一些年那么高但比较平稳增长的过渡期,必须在转变发展方式方面做更大的努力。

  (作者为国务院发展研究中心原主任、中国发展研究基金会理事长)

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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