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首页>>视点>>专家访谈>> 中国有12%的城市正在收缩,这对未来经济意味着什么?

       4月份,国家发展改革委官网发布了《2019年新型城镇化建设重点任务》,首次提到了“收缩型城市”的说法。发改委指出,收缩型中小城市要瘦身强体,转变惯性的增量规划思维,严控增量、盘活存量,引导人口和公共资源向城区集中。

  文件出台以后,业界对收缩型城市进行了诸多解读,其中大多引用了同一组数据:2007—2016年,我国660个城市中,总计80个城市出现不同程度的收缩,占比高达12.1%!

  “收缩型城市”构成了我国城镇化70年中颠覆人们普遍认知的一种现象,在很多人印象中,当今城市之间都在争相发展,城市是“越来越大”、“越来越强”的,怎么还“萎缩”了呢?

   也有人就此陷入恐慌,认为人口多才是城市发展的正道,城市收缩就是要衰败了。收缩型城市”到底意味着什么呢?是要放任“收缩型城市”规模缩小,还是主动出击让其继续扩张?今天我们就来聊一聊。

  时间倒回到2013年的一个晚上,在英国做访问学者的龙瀛“发现了中国的一个秘密”。当他跟合作伙伴很机械地用电脑进行了5万次Ctrl+C、Ctrl+V,把我国第五次、第六次人口普查数据标注在地图上后,龙瀛意识到——中国有三分之一的国土人口密度在下降,或者说有一万多个乡镇和街道办事处的人口在2000-2010年间处于流失状态。

  什么是街道办事处呢?在我国,只有设市的城市才有街道办事处这样的单元。也就是说,我们人口变少的地方不光是“空心村”的农村,还有广大城市街道办事处。

  这颠覆了很多人的普遍感知,一直以来,我们都习惯了城市的扩张、经济的增长,如果突然说有不少地方人口在减少、城市在收缩,就好像钢筋水泥、红瓦绿树构建的城市也有了“生老病死”,城市竟然开始慢慢“凋零”了。

       中国到底什么样的城市在收缩?
 
  怎样才算收缩型城市,目前官方并没有明确标准,比如连续收缩几年、收缩多少人。但从学者的研究中,我们大致能有所了解。

  首都经贸大学教授吴康利用2007-2016年十年数据,从660个包括直辖市、省会城市、地级市和县级市的样本城市中,识别出了80个(地级市24个,县级市56个)“收缩型城市”,占比12.1%,这些城市2016年人口数据少于2007年,且连续三个自然年人口增长为负。

  吴康曾绘制过一幅地图,一个黑点代表一个“收缩城市”,东北地区的黑点有的已经连成了线状。除了大家比较熟悉的东北地区,在长三角和珠三角这样相对发达的地区,竟然也有黑点成片出现!

  这些城市为何收缩了呢?如果将“收缩型城市”按成因分类,大致能划分为以下几类。

  一是结构危机型收缩。

  最明显的就是资源枯竭型城市的收缩,比如甘肃玉门。

  玉门油田是中国最早的油田之一,从上世纪60年代起,玉门人会战大庆,南下四川,跑步上长庆,二进柴达木,三战吐鲁番,先后向全国各油田输送骨干力量10万多人、各类设备4000多台(套),被誉为中国石油工业的“摇篮”。

  但如今,随着资源的枯竭,“9万人弃城,甘肃玉门沦为空城”等字眼不时见诸报端,稀疏的人流、荒废的住宅,昔日辉煌难再现。

  伊春、鹤岗、鸡西、双鸭山等城市也都面临同样的问题——原来依靠的资源少了,又没有新的东西来替代,“收缩”就来了。

  除了资源依赖,产业结构过于单一也容易造成城市收缩,比较有代表性的就是东北地区。

  改革开放前,东北城市化和工业化水平都比较成熟,但在工业化后期,由于产业升级相对滞后,工作机会比较少,收入相对低,造成了东北很多城市人口的外流。鞍山、营口、锦州等都属于这类城市。

  如果说东北的一些城市是产业转型滞后造成了城市收缩,那积极转型的城市是不是就不会收缩了呢?

  并不是。

  成渝城市群的乐山、眉山、自贡等城市就是很典型的例子。这些城市在我国东部产业向中、西部转移的大潮下,利用自身优势,开始由轻工业向重工业的转变。但是,相比于食品、纺织、家具、造纸等劳动密集型轻工业,以汽车制造、工程制造、冶金工业、机械等为代表的重工业能够吸纳的就业人口少,并且对劳动者素质的要求有所提高(乐山市的大学本科及以上学历人口占比就由2000年的0.62%提高到了2010年的2.4%),所以造成了大量人口外出寻找就业岗位。

  还有像浙江义乌、绍兴柯桥这样的城市,近几年也在进行产业升级。一些污染大、能耗大的企业迁出,很多企业的劳动力就离开了,这样在某些年份也会出现比较明显的人口下降。

  另外,科技进步助推的产业升级也让一些城市看起来“收缩”了。有代表性的就是珠三角和长三角地区的城市,比如前几年就在大规模实施“机器换人计划”的佛山、东莞。

  据东莞市经信局提供的数据,2014年9月至2017年1月,东莞申报“机器换人”专项资金项目共2698个,单位产品成本平均下降9.43%,相对可减少用工近20万人,在一定程度上释放了很多劳动力。

  二是大城市周边的收缩。

  当今城市发展已由各城市之间的“单打独斗”发展为城市群、都市圈之间的“抱团”竞争,人口往区域中心城市流动的趋势也愈发明显。

  大都市的外溢效应,是进城务工人员的主要聚集地,这些城市的竞争力,在落户政策放宽的条件下会进一步提升,这也成为一些城市人口外流的强大“拉力”。被北京、天津包裹的三河,成都的“隔壁”都江堰都属于这类城市。

  三是欠发达城市的收缩。

  欠发达城市主要分布于我国的中西部地区,比如天长、汉中、洪湖。这类地区的人,尤其是年轻人追寻外部相对好的生活环境、就业环境等,人口流失也就不可阻挡了。

  四是边境偏远型城市的收缩。

  边境偏远型城市由于位置偏远、环境不太宜居,也很容易造成人口流失,比如额尔古纳、哈密、根河。

  前几天,网上流传一篇题为《逃离边境城市》的文章,讲的是东北一位刚考上当地公务员的年轻人,冲破了传统家庭的层层阻力,最终舍弃了旱涝保收的当地体制内工作来到南方大城市,当了脱口秀艺人的故事。

  文章中主人公所在的东北城市,就是一个人口40万左右的边境城市,那里气候寒冷,尤其是上年纪的人,很难承受冬天。为了追求更舒适的生活环境,有条件的家庭一般选择去秦皇岛、烟台等地置备房产,每年大约有1.6万人离开,这在某种程度上反映了边境偏远型城市收缩的趋势。

  总的来看,一个城市发生收缩的原因很复杂,也很多元。产业结构、地理位置、城市规模、政策因素等都可能造成城市收缩,而城市收缩也不都是负面的,前述积极转型升级的城市、走生态化道路的城市,从长远看反而有益于城市更好发展。

       人类城市进化史,同样是一部城市收缩史!
 
  尽管发改委近期才提出了“收缩型城市”的概念,但城市收缩却不是这几年才有的,而是一直跟城市进化相伴相生。可以说,人类城市进化史,同样是一部城市扩张和收缩交替的历史!

  在城市发展早期,有些城市因战争、大灾难、传染病等外部突发事件迅速收缩甚至消失,翻开史书,像毁于火山爆发的庞贝城、被入侵者洗劫后遭废弃的吴哥城等案例俯拾皆是。

  有一些城市则经历了较为漫长的衰落过程。比如罗马帝国崛起时期,曾出现了一批为数众多、规模可观的城市,这些城市发展的主要推动力是工商业。

  但随着罗马帝国不再扩张,城市失去了以战争奴隶为主的劳动力,只得向拥有较多农奴和工匠的农村庄园转移,大庄园也就变得愈发自给自足,逐渐脱离了城市市场交换,再加上技术发展停滞造成的生产率低下,以及日耳曼蛮族的不断入侵,罗马帝国很多城市渐渐萎缩,有的甚至退化成教会的集会场所。

  与这些先例相比,人类开启工业革命以来的城市收缩就平和多了:人口流失相对缓慢,受到的外部干涉相对较小。

  英国是世界上最早实现工业化的国家,到19世纪60年代,英国以占世界仅2%的人口创造了世界工业产品总量的45%,是当时稳稳的“世界工厂”,这也使得其工业影响力在世界各个角落次第铺开。

  在这个过程中,农村劳动力不断向城市流动,转变为产业工人,助推了城市化加速发展。这股潮流随后蔓延到其他欧洲国家、美国、日本,继而席卷全球。数据显示,1800年城市人口占全球人口的比例仅有3%,百年后的1900年就达到14%,再一个百年后的2000年更是达到了47%!

  然而,城市化的开展并不是一直处于“亢奋”状态,随着各资本主义工业强国的工业化渐趋成熟,他们的城市化进程也显露出黯淡的“另一面”——城市出现了收缩。

  率先感受到城市收缩带来的丝丝凉意的还是英国。

  就像当年从荷兰手中夺取“世界霸权”一样,其他工业国家的迅速兴起也不断侵蚀着英国霸权得以为继的工业基础。

  从19世纪末开始,英国工业就显得很疲乏了,煤炭、纺织和铁器制造业等传统产业在世界总产量中所占的份额不断下降,同时,在化学、机床和电器等越来越重要的新兴工业领域,英国也很快失去领先地位,被美国、德国等后起工业强国不断挤压。

  英国意识到,由于疯狂进行工业扩张,自身生产能力已分散到世界各个角落,很难重组起来与新兴的美、德进行抗衡,不如彻底专注于世界商业和金融中介的角色来得容易。于是开始了“去工业化”,利物浦、曼彻斯特等传统工业城市此后进入收缩阶段。

  英国给“去工业化”开了个头,接下来“接棒”的就是两次世界大战后崛起的美国。20世纪60年代,西欧和日本的经济渐渐恢复,作为当时世界第一大工业强国的美国,其制造业遭到了来自德国、日本等的强劲竞争。1951—1965年美国的工业增长率为4.7%,而德国为8.1%,法国为5.7%,日本和苏联更是分别达到了14.4%和10.7%!

  美国工业衰退最明显的就是曾经最出类拔萃的钢铁和汽车工业。除了产量占世界份额一路下滑,更重要的是,这两个产业在“二战”后所取得的重大技术进步几乎没有美国开发或率先采用的。

  在这样的背景下,跟当初的英国类似,美国经济中的资源也不断从工业制造业领域向服务业转移,到现在这种转移还没有逆转之势,甚至制造业频频出现因缺乏资金而“失血”。底特律、匹兹堡和芝加哥等传统工业中心城市陷入收缩。以底特律为例,上世纪50年代,巅峰时期的底特律人口可是达到了185万!全世界的人们慕名来到这个汽车城,赞叹人类劳动力与技术的结合,但到今天,人口已不足70万,曾经的汽车城将制造业向郊区、小镇转移后,又逐渐向加拿大、墨西哥和海外更遥远的地方转移,“人气”也跟着带走了。

  不久之后,美国收缩城市的势头就超过了欧洲诸工业国,1950-1960的十年间,其大型收缩城市增加到38个。

  直到20世纪八九十年代,欧美等国都认为“去工业化”是产业发展中一种很高级的行为,毕竟能坐享服务业带来的巨大收益,不用起早贪黑地生产产品。很多国家把美国作为样板来模仿,比如日本,从20世纪70年代开始就开启了“去工业化”进程,使得其产业空心化不断加剧;甚至没实现现代化的巴西、哥伦比亚等发展中国家,也忙着丢掉工业化,导致其工业竞争力不断下降,经济发展也被拖累了。

  除了“去工业化”,20世纪全球城市收缩的另一把杀手锏是“逆城市化”。

  进入20世纪,很多城市之前的无序扩张造成的“城市病”(指在城市发展过程中出现的人口拥挤、住房紧张、环境污染、秩序混乱等问题)让城居环境越来越差,“脏乱差”的程度超乎想象,以致于美国城市规划家刘易斯·芒福德曾愤愤地指出,“有史以来从未有如此众多的人类生活在如此残酷而恶化的环境中……毫无疑问,东方做苦工的奴役,雅典银矿中悲惨的囚徒,古罗马最下层民众都曾体验过这种环境。”

  于是,收缩城市在欧美发达国家被视为缓解“城市病”的良策,各国政府都在积极推动。归结起来无非就是对城市空间进行合理规划的同时,把一部分人迁到城市郊区及周边卫星城,使大城市城区人口大幅缩减。英国的“新城市运动”,美国“罗斯福新政”中促进郊区发展的政策,苏联“消灭城乡差别”的都市分散化政策等,都在短期内促进了城市的收缩。

  这两股主要力量,混杂着老龄化、资源枯竭、社会体制变化、局部战争等一系列因素,使得城市收缩迅速在全球蔓延。据《收缩的城市》一书统计,1990年,全球有大约1/6的城市在收缩,其中的70%位于欧美工业国。

  当然,有“收缩”就有“集聚”,一些城市流失的人口总会落到其他城市,不能平白无故“蒸发”了,那么人口都往哪里聚集了呢?

  进入21世纪后,答案愈发清晰,随着工业和服务业的渐趋成熟,产业的不断集聚,以及交通、通信等技术的进步,同一片区域的大小城市能连接成片,形成城市群、都市圈、湾区等,这种“报团取暖”方式也逐渐成为了城市发展的趋势,比之前单个城市能承载更多人口,成为人口的主要聚集地。

  有“人气”的地方当然也是经济发展最“旺”的地方,这种“旺”又进一步成为吸引人口的“拉力”,而凋敝的城市则把一批批想寻找更好发展机会的人“推”走,推拉之间,繁荣与收缩尽显。在地域广阔,经济发展迅速的中国更是如此。

  2000-2012年的数据显示,全球有20%属于收缩城市。收缩城市数量最多的是美国,第二是德国,然后是法国、英国,中国排第五。

  2013-2016年这个阶段又是什么样子呢?

  结果很吃惊,这个阶段,中国的收缩城市数量就排第一了,之后是美国、德国、英国、巴西、日本、南非。

  不过,虽然中国城市收缩的规模比较大,但收缩的程度比较小,一个城市最多只是在十年里星星点点少了8%的人口,不像底特律那样,一下子少了60%多人口。

       重新繁荣起来的那些城市做对了什么

  人类城市收缩的历史如此漫长,有的城市淹没在了历史的尘埃里,有的却通过成功转型得到了重生。正如我们前面提到的,城市收缩了并不总是一件坏事,可能意味着一个城市新的开始。

  有研究者在收缩的义乌做调研时,听到一些当地的老百姓反映说,人确实少了,反而觉得城市更有秩序了。

  再举个例子,自从欧盟东扩之后,保加利亚就有不少人移民去了欧洲的富国,一些制造业城市随即出现了萎缩,但当你问当地居民的感受时,他们大多数都认为,也没什么,很多没有离开的保加利亚人做起了旅游,生活也变好了。

  这其实很符合经济学理论的推断,要素(特别是劳动力)的自由流动,能够带来国家或地区间经济发展水平差距的“收敛”,即“收缩”和“集聚”会走向平衡。只要一个国家存在人口的自由流动,就一定有一些地方存在人口流出现象,这本质上是劳动力资源在一个国家内部优化配置的过程。

  当然,这并不是说要放任城市收缩,而是要积极应对城市收缩,寻找新的发展思路,把对量的追求转化为质的提升。

  纵观全球城市发展,转型特别成功的例子并不多。归结起来,世界各国面对城市收缩,做法无非有三种:收缩城市、投资拉动和升级拉动。

  其中,收缩城市就是把城市面积缩小,外围拆掉,改造成更多公园、绿地,然后民众集中到城市核心区。

  美国俄亥俄州的东北部城市扬斯敦就采取了这种策略。扬斯敦位于美国工业带上,曾利用焦炭和米萨比铁矿石发展了起了钢铁工业。但随着全球化带来的工业转移,扬斯敦开始衰退,上世纪70年代成为美国收缩速度最快的城市,钢铁业分崩离析,人口从1960年的约16.7万一路下跌到2000年的8.2万。

  面对这样的窘境,扬斯敦首先大大方方承认自己确实收缩很严重,并在2005年发布的规划中明确提出扬斯敦要采用“精明收缩”策略,做一个“小城市”:

  把原有工业用的水道改造为供居民休闲娱乐的滨水带,更新改造大量闲置废弃地为城市绿地;

  那些已经受污染或者荒草丛生的“棕地”也将进行生态修复,改造为公园绿地;

       把城市分为若干个邻里组团,不定期举办一些邻里讨论会,从而改善邻里关系。

  这样搞下来,扬斯敦的环境确实变好了,民众舒适度也大幅提高,可问题是,这里对投资和商业的吸引力并不大,扬斯敦也始终没发展出像样的产业,最终在2008年金融危机中备受打击,规划无法顺利实施,很多公园也因无法维护而关闭。

  美国纽约州的由提卡、英国的利兹等城市在转型过程中也都曾面临过跟扬斯敦同样的境遇,只顾着改善环境,收缩城市,经济发展却没搞上去。

  与扬斯敦相反,同为昔日重工业城市的底特律面对城市收缩就选择了“投资拉动”的策略。

  上世纪八九十年代,底特律的目标就是实现“再增长”,认为人口流失了,再吸引回来不就行了,怎么吸引呢?

  底特律规划了大量投资项目,建设众多会展中心、体育场馆、博物馆、商业办公楼等。

  一时间,这座城市热闹非凡,但居民的生活质量却没有明显提高,营商环境也没有多大改变,反而加重了政府财政支出,后来的结果想必大家都知道了:2013年,底特律宣布破产。

  同样与底特律采取同一策略的还有2000年之前的德国东部城市莱比锡,在城市出现收缩后依然采取以城市增长为导向的规划和发展战略,进一步导致了人口减少,住房空置率上升。

  从下图可以看出,德国莱比锡从1990年东西德合并后,人口大量外迁造成了城市收缩,2000年之前一直都在下跌,没有挽回颓势。但是,2000年之后,人口又开始奇迹般缓慢上升,虽然跌跌撞撞,但总体是上升态势,那么2000年后的莱比锡做对了什么呢?

  这就是我们要说的第三种道路:升级道路。

  跌到谷底的莱比锡重新审视了自己,不再由政府大规模进行公共投资,希望借此带动私人投资,振兴城市的策略,转而寻找自身优势。

  莱比锡的优势在哪呢?其具有地理区位优势和完善的高速、机场等基础设施条件,而且“二战”前就是会展贸易中心,文化方面也能讲出很多故事,比如巴赫、瓦格纳等音乐家就在此生活过。因此,莱比锡政府将城市定位为贸易、展会和文化之城,并对新兴产业提供大量补助。

  除此之外,莱比锡还积极改善内城民众的居住环境,盘活了存量,搞绿化,办教育,很多老厂区都被改造成画廊、电影院、博物馆等,使城市整体环境大为改观。

  就这样,渐渐地莱比锡周边制造业重镇的人们都来此度假旅游,感受其文化氛围。宝马、保时捷、德国邮政、亚马逊等企业也到此开办新工厂。因为对于企业来说,莱比锡物流方便,又容易办展会,环境也好,“新锐艺术中心”的城市标签也能提升自家品牌的格调,是个好的选择。

  莱比锡的“人气”就回来了。

  跟莱比锡采取类似方式对抗城市收缩的还有德国的凯泽斯劳滕,一座人口不足10万、面积不足140平方公里的小城市,却成为了德国信息技术和通讯技术中心,也是德国工业4.0的重要城市之一,同时还是大学城、足球之城。

       中国的收缩城市应该怎么办?
 
  每个城市都有自身的特点,城市发展本身就具有路径依赖性和惯性,它很微妙,内外部因素交叠在一起,有很强的不确定性。成功的城市能总结出一万条成功的理由,但如果只是照搬到别的城市,却未见得一定能成功。

  我们能确定的是,城市要想把量的缩减转化为质的提升,必须找准自己的定位。

  一是中西部偏远地区和欠发达地区的收缩城市需要认识到,专业地发展农业、旅游业和资源产业,同样可以致富。

  虽然世界上富裕的国家基本上都要经过工业化的过程,但是对于一国内部的不同地区而言就不一定是这样了,因为不同地区可以有经济上的分工。

  我们以美国为例,美国中部很多州其实主要依靠三种资源:玉米,黄石公园和大峡谷,铜矿,分别对应农业、旅游业、资源产业,分别依赖的核心投入品为土地、自然风光和矿产,这三样东西都不具有流动性。对于不能动的资源,要让从事相关行业的人富起来怎么办?减少人,人均GDP也就提高了。事实也正是如此,美国中部很多人到东西部海岸地区寻找更好的发展机会,中部很多州虽然人烟稀少,但通过合理规划,生活在这里的人反而很富有。

  中国中西部很多地区风景优美、资源丰富,除了服务于当地需求的工业,很多收缩城市难以发展起其他工业,如果盲目进行发展,招来的可能只有污染企业,反而破坏了环境,不如依靠自身独特的竞争优势来发展,像新疆、宁夏很多地方都有一些以当地地貌和人文环境为条件的影视城,贵州则在近几年兴起了大数据产业。

  当然,这需要政府提供更多帮助,比如积极向社会推广“生态产品”。中国经济大发展增强了提供农产品、工业品、服务产品的能力,但是提供生态产品特别是优质生态产品的能力是下降的,必须让生态产品变得有价,跟工业品、农产品和服务产品一样,才能让中西部很多城市把“绿水青山变成金山银山”。

  第十三届全国委员会经济委员会副主任杨伟民就在一次演讲中提到,中央财政2018年一共拿出721亿元,用于对全国主体功能区规划确定的重点生态功能区的县给予生态补偿,平均一个县大概1亿多,实际上是中央财政代表13亿人民向生态地区购买生态产品。

  美国纽约90%的用水都来自于西北部的卡茨基尔—特拉华流域,从上世纪八十年代开始,纽约每年向集水区交4000多万美元,用于转变农业发展方式和修建污水处理厂等,这就保障了纽约的清洁用水问题。如果纽约不花这个钱,就要花60亿美元来建净水厂,这实际上是地区之间生态价值的交换。

  再比如,完善中西部地区的交通,能把它们有竞争力的产品运出来,甚至因地制宜建设小型机场,把旅游的人运进去。

  二是出现结构危机型收缩的城市,以及大城市周边收缩的城市要在原有产业的基础上,凸显自己的特色。

  除了刚才介绍的德国莱比锡,国内也有很多城市就是找准了自己特色,从而不断逆袭。比如以科技创新为特色的江苏昆山;以产业优化为特色、“以港兴市”的张家港;以文化品牌为特色的浙江乌镇;以交通为特色的郑州等。它们凸显鲜明城市特色,培育突出优势产业的经验值得借鉴,也是收缩城市摆脱消亡命运的制胜法宝。

  除了收缩城市努力挖掘自身优势实现转型,我们还要积极研究城市应对收缩的策略。

  一方面要摸清全国城市收缩基本情况,研究相应方法和技术来应对城市发展、增长和萎缩,认识和尊重城市扩张和收缩规律,遏制与人口流失相悖的空间扩张趋势,引导城市从无序扩张到“精明收缩”,防止收缩导致的资源错配现象大规模出现。

  另一方面,地方政府要掌握本地区人口流动情况,在人口流失、城市收缩之时,提倡合理精简,调整城市规划理念和管理职能,将城市规划重心从增量规划转向存量规划。这样才能将有限的公共资源,投放到人口集中的主城区,而不是无谓地消耗到“摊大饼”的外围扩张中。

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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