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首页>>视点>>专家访谈>> 梁启东:“收缩型城市”不是贬义词

       这次《2019年新型城镇化建设重点任务》,关于“收缩型城市”的提出,反映了国家对于城市发展,不再单方面考虑城市增长和扩张。

       上月中旬,我在上海接受第一财经记者的专访,就鹤岗楼盘现象、收缩型城市,以及老工业区面临的转型问题,谈了自己的观点。因为鹤岗楼盘的“白菜价”被炒得沸沸扬扬,所以那个专访被转了上百次。我的基本观点——收缩型城市要做收缩性规划——提出来后,受到不少网友批评,有的学者也和我微信交流,质疑我的观点;有人认为“收缩型城市”是贬义词,不该这样使用;有人认为,本人作为东北专家,不该“自毁长城”,否定东北的城市;有人认为,这些城市历史上有贡献,现今有重要功能定位,对于这些城市,国家不能放任“收缩”,应该给予大力扶持,帮助脱困,重振雄风。

       在这里,我系统说明一下我的观点:

       第一,“收缩型城市”不是我发明的概念。我也是最近才接触这个概念的,尽管在研究老工业基地中的城市独立工矿区、一些边远农村城镇时,早已对这个现象有所关注,但是我没有形成“收缩型城市”的概念。

       第二,据国内学者研究,“收缩型城市”是国外引入的概念,包括德国鲁尔、法国洛林和美国的休斯顿等地区,都经历过城市收缩的阶段。其主要体现在人口流失、产业衰退,城市空间和公共设施闲置等方面。在我国,还有一种特有的城市收缩现象,即常住人口少于户籍人口的“户口倒挂”现象。这个概念已经被国内的学界研究了多年。

       第三,国内已经有不少学者在研究这个问题,比如中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞、上海财经大学长三角与长江经济带发展研究院执行院长张学良、暨南大学教授胡刚、清华大学建筑学院特别研究员龙瀛、首都经济贸易大学教授吴康、中央财经大学城市管理系主任王伟、首都经贸大学特大城市研究院研究员叶堂林、厦门大学经济学系副教授丁长发等,多有观点,并多次接受记者采访。目前给予“收缩型城市”概念、特征与分类的,主要是上述这些专家。

       第四,“收缩型城市”之所以最近引起全国关注,是因为前不久《2019年新型城镇化建设重点任务》中提到:收缩型中小城市要瘦身强体,转变惯性的增量规划思维,严控增量、盘活存量,引导人口和公共资源向城区集中。在官方文件中首次提及“收缩型城市”。

       第五,这次《2019年新型城镇化建设重点任务》,关于“收缩型城市”的提出,反映了国家对于城市发展,不再单方面考虑城市增长和扩张,已经开始思考一些城市在收缩中带来的各种问题,显示了我国新型城镇化过程中,城市发展理念的转变。这是城市规划和建设观念的重大转变,有学者讲,这是执迷于“增长”和“扩张”的规划理念和管理政策向注重城市品质的提升和转变。

       第六,“收缩型城市”不是哪个人、哪个部门确定下来的,是历史的发展自然出现的,就像欧美国家出现的“锈带”一样。根据龙瀛和吴康的研究,在2000年到2010年间,中国有180个城市的人口在流失,同期出现人口流失的乡镇和街道办事处则超过一万个。2007~2016年间,中国有84座城市出现了“收缩”,这些城市都经历了连续3年或者3年以上的常住人口减少。

       人口减少,就是城市“收缩”的最典型特征。现在的情况是,如果一个县城考出去100个大学生,能回到县城工作的不到10个人,有能力的年轻人走了,他们下一代也会离开县城,他们的父母也会去子女就业的城市帮忙带孩子或者外出养老。并且,对于人口流出地区而言,其实际人口数量还可能低于户籍人口数量,因为不少在外打工的人或者老年人,仍会保留本地户籍,在本地拿养老金,却在外地消费。

       第七,“收缩型城市”的主要特征:一是持续人口减少,这是最直观的变化就是人口变化,随着城镇化率不断提高,人口从乡村流向城镇,从小城市流向大中型城市,从欠发达地区流向发达地区,这是必然的也被大多数学者所认可的规律;二是第三产业占比低;此外,也有学者提出,收缩型城市还普遍存在着工资水平低和老龄化程度高的特点。

       第八,“收缩型城市”的主要问题是低生育率。这是老工业区存在的普遍问题。东北地区生育率长期低于国家平均水平,已经进入深度老龄化阶段。辽宁省2018年统计公报显示,目前辽宁省65岁人口已经达到661.3万人,占15.17%,属全国最高。整个东北常住人口增量逐年下降,在全国排名倒数;人口出生率也是全国倒数。东北除了四大副省级城市以外,不少城市每年都流失一两万人,以抚顺为例,2012年末人口数量是219万人,2017年末则是213万人,5年时间自然减少了6万人,这是不可逆的。

       第九,“收缩型城市”的问题,表面是人口外流问题,是经济结构问题,背后是体制和机制问题。过去的体制机制问题,如东北很多农村地区也有众多国有企业——国有农场、国有林场、国有盐场、国有苇场。

       东北老工业基地存在体制机制僵化、市场化程度不够的问题,这反映在国有企业改革滞后上:一是国企改革进展比较慢,现在东北还存在上世纪90年代的“大锅饭”“ 铁交椅”,二是老工业区有大量的历史遗留问题,老国企背了很多包袱,他们有自己的教育系统,托儿所、小学、中学、技校,养老院、医院、农场、公安处等,不是不想改,而是动不了,很难改。

       第十,“收缩型城市”并不是贬义词,不是负面概念。提出城市要调整规划和建设思路,不是不重视这些城市,不是忽视了这些城市的历史贡献。有学者也提出,“从人均GDP和人均公共资源的角度看,人口减少,但人均占有资源往往增加了”。政策制定者、城市管理者应该适当调整城市化战略,学会做“收缩”的规划。老工业区也需要找到新的发展路径。

       第十一,老工业区的城市管理者应该适当调整城镇化战略,从扩张型转为扩张型和收缩型结合的战略,例如东北的沈阳、大连、长春、哈尔滨等中心城市要扩张,但很多三四线小城市已经不可避免地走向收缩。以交通主轴为核心,集中发展大中型城市,在偏远地区、传统的生态脆弱区、生态涵养区、小城镇、村屯这些人口逐渐萎缩的地方,采取收缩型的战略。老工业区的传统产业和传统动能衰退了,新动能还没发展起来,正处于新旧动能交替、青黄不接期。所以老工业区振兴的要义,就是培育新产业,培育新动能。西北、东北的老工业区有40多年时间了,平时加点油、加点水,没换过发动机,现在老工业区振兴得换发动机了。

       第十二,“收缩型城市”如何推进收缩型战略?本人认为主要有五点:

       一是要在城市规划上收缩,不要铺摊子,要善于做小、做精、做出质量;

       二是产业上收缩,向高质量方向发展转型,比如当煤炭资源枯竭时,这类产业就要收缩,建议与当地产业结合搞绿色产业;

       三是收缩型城市以生态保护为主,降低政府考核指标,对地方官员要实施分类考核,除了经济效益指标外,可以考核生态指标、社会稳定指标、应急管理指标、安全指标等;

       四是基础设施建设收缩,不能追求老工业区、西部地区、山区都实现电网改造、水利工程、高速公路、通信等大型基础设施全覆盖;

       五是对某些地区实施灵活的计划生育政策,比如在东北设立计划生育特区。

       (作者系辽宁社会科学院副院长、盘古智库学术委员)

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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