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首页>>视点>>专家访谈>> 李铁:超大城市还会更大,人口向大城市集中是长期趋势

       中国的城市化要走什么样道路,经济学家的主张通常分两派:一派是主张坚决发展超级大城市,另一派主张大中小城市和小城镇协调发展,走城市群道路。无论他们主张有何区别,其认识的前提有个高度一致之处:可预期的时间内,中国将有大量人口往大城市集中。北上广深这几个超大城市还将继续膨胀。2018年,北京和上海出现少见的常住人口减少的现象。大趋势是否已经逆转呢?

  近日,原子智库特约作者、中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁在原子智库发表文章,谈他对该问题的看法。李铁认为,2018年北京上海出现常住人口减少现象,是有特别的原因。短时期的变化不能代表长期的规律。更大多城市的人口还在增加,人口集中的趋势并不变改变。

  最近有文章引用的数据显示,北京、上海和天津的人口增长放缓,该文就认为超过1500万人的超大城市已经呈现出人口向周边中小城市疏解的趋势,并认为超大城市似乎已经开始收缩。其实只要真正了解我国的城市特点和发展规律,就能明白这些城市人口的变化都有其特殊原因。人口短时间的变化并不代表长期规律。

  中国的城市发展格局与世界上其他国家有着根本的不同,就是通过行政等级主导的城市发展政策,直接影响了人口和其他要素在不同规模城市间的分布格局。所谓超大城市和特大城市基本上与行政等级挂钩。由于要素在行政主导下过度涌入,导致了城市人口规模的膨胀。如果按照城市发展的规律,一个超大城市的主城区人口增长过快,会带来各类成本的上升,进而会自动按照市场规则实现要素的替代,例如工业和地产外溢,高附加值的服务业会替代传统的低端产业。城市的服务功能强化,同时也会带来更多的寻租机会。所以,城市会形成不同收入群体的人口组合,反而中低收入人口的增长会快于中高收入人口的增长,这是城市人口结构的金字塔效应。

  在中国,随着超大城市的发展,城市治理的精英思维理念,要求城市尽快达到发达国家的治理水平,认为治理差的根源在于中低收入人口过多,因此出现了所谓人口控制政策,就是严格限制超大城市或特大城市人口的增长。2018年北京和上海常住人口分别减少16.5万人和3万人,人口下降是行政控制的结果。其实我们希望的是主城区人口可以通过功能疏解向周边中小城市和小城镇扩散。但是我们现在看到的是超大城市将辖区也纳入人口控制政策的范围,这与户籍管理制度的行政区域化有关。实际上我们应该更好地发挥超大城市辖区周边中小城市和小城镇的承载作用,而这些城镇距离主城区的最佳合理距离应该是30-50公里半径之间。

  天津城市人口增长微弱,与前一段时间治理环境污染有直接关系,关闭了上万家中低端中小企业,当然也就影响到在这里就业的外来人口。这些个别事件并不影响人口向超大城市集中的大趋势。

  我的判断是,未来人口向超大城市集中的趋势在各种政策的干预下会放缓,但是并不等于人口集中的趋势不会出现反弹,毕竟超大城市的寻租机会远远超过其他城市。日本东京的人口变化规律就是在人口持续增长的过程中会出现几个较快的增长时期。目前随着城市更新速度的加快,近几年东京市主城区人口增长也在加快,但是东京从来都没有通过行政手段来疏解人口。

  2018年广州新增常住人口40.6万人,深圳常住人口约增加20万人。广州和深圳的人口为什么一直处于较快的增长过程?这与广州市辖区和深圳市辖区的产业结构有直接的关系。珠三角经济发展很快,但是工业经济仍占主导地位。2018年广东省二产增加值占GDP比重达41.8%。如果珠三角的城市采取了所谓的人口控制政策,可能就会面临着工厂关闭,经济增长大幅度下滑。

  其他省会城市出现了较快的吸纳人口现象,如2018年杭州、南京常住人口分别增加了33.8万人、10.12万人。原因是,近些年各类省会城市通过行政区划调整,发展空间规模增大,获得了更多的发展机会,特别是由于房地产销售的压力,人才资源的储备等,这些城市还在采取各种方式来吸引人口的进入。只是不应该把学历作为人才引进的条件。毕竟城市发展需要多元化的人口。对于服务业从业人员,最重要的是需要长期积累的经验和对就业的长期预期来提高服务水平。如果我们仅按学历作为吸引人才的标准,一方面会导致人才供给和就业岗位需求不匹配,增加未来解决就业的困难。另一方面,由于忽视了更有活力的非高等学历人口,等于放弃了城市服务业人口就业质量的提高,这才是城市真正需要长期培育的。近些年出现的幼儿园问题、高档酒店服务质量下降的问题、家政服务人员稀缺的问题等,都是因为我们忽视了城市的基本需求,过多地追求高大上的人才。

  总之,中国的城镇化进程在特殊的制度条件下影响了城市空间分布的格局,也影响到了城市人口政策的制定。但是城市发展规律和市场化规律决定了,人口是一定会向特大城市和超大城市集中的,当人口集中到一定阶段,由于成本问题和门槛问题,人口和产业会寻求成本较低的发展空间。所以在都市圈和超大城市、特大城市辖区内的中小城市和小城镇会成为未来承接人口和产业的载体。因此我们要顺应这些规律来制定城市发展政策,重点是区分主城区和辖区,把更多发展空间留给辖区周边的中小城市和小城镇,这样才能体现出十九大报告提出的,以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国国土资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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