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首页>>视点>>专家访谈>> 匡贤明 :农村土地改革可缓解贫困问题

  加快消除贫困,是全社会的共同愿望。这不仅涉及到公正发展的问题,而且涉及到可持续发展的问题。过去30余年来,我国加大扶贫力度,走出了“市场导向、政府支持、各方参与、救济兜底、开发为主”务实而有成效的减贫道路。《中国的减贫行动与人权进步》白皮书数据显示,我国极端贫困人口的比重,从1990年的61%下降到2002年的30%以下,2014年又下降到4.2%,对全球减贫的贡献率超过70%。

  2020年是我国全面建成小康社会的时间节点。全面建成小康社会的难点和重点在于全面解决5575万人的贫困问题。中央已经就此做出顶层设计,各地也相继出台了一系列举措。要把中央的顶层设计落到实处,加快脱贫进程,巩固脱贫效果,防止贫困反弹,关键在于构建一套综合性的扶贫体系。这套体系,既能够动态实现精准监测,精准识别,又能够实现“两不愁、三保障”的精准扶贫,还能够实现精准退出。结合实地调研的一些体会,笔者对精准扶贫提出以下几个观点。

  精准扶贫要把市场化改革作为发动机

  从实际情况看,相当多的贫困地区并不是没有资源,而是缺乏把资源进行市场交易的途径。如果能够盘活这些地区的存量资源,那么就有可能实现整体边片开发。事实上,过去近40年来我国扶贫的基本经验,就是坚持了市场化改革的路径,把“不可交易”的资源逐步变成“可交易”的资源,并且通过市场体系获得了增长的红利。

  在当前的扶贫试点中,有的地区探索土地经营承包权流转试点,通过流转土地和参加农业企业务工,农民获得了实实在在的好处。如果能够把十五届三中全会提出的赋予农民长期而有保障的土地使用权落到实处,能够把十届三中全会提出的关于农村土地改革的精神落到实处,可以极大地缓解贫困问题。

  有专家估算,仅承包地经营权转让,每年可获得转让费1万多亿元;宅基地总价值达50多万亿元。若以“三块地”为质押,在“十三五”期间可以撬动银行贷款和社会资金20万亿元。如果投入到农业现代化、新农村建设和农民工市民化,必将产生瀑布效应。也有学者测算,一座房子如果按照一平方米600元到1000元计算,我国农民宅基地及房屋估值,高估有20万亿元,少估也有15-18万亿元。

  因此,如果能够在农村土地改革上根据中央精神有实质性进展,推进农村的市场化改革,加大这个减贫发动机的功率,将取得减贫“事半功倍”的效果。

  扶贫做不到精准识别和支持,“最后一公里”很难打通

  各方面高度重视扶贫工作,也有大量资源注入到扶贫工作中。但从实际调研情况看,有的资源注入效果不尽人意,没有起到“精准”的目标。比如,有的银行建立了普惠金融部门,为贫困人口发放小额贷款,但实际上他们发放的主要还是种植大户和农业企业,需要得到普惠金融支持的普通贫困农户很难得到。再比如,调研中了解到,某省扶贫办对贫困农户贷款的贴息,有相当一部分根本花不出去。究其根源,在于我国农村扶贫的基层队伍弱化,在扶贫上做不到“进村入户”,做不到精准识别,精准支持,“最后一公里”很难打通。很多资源想注入,但“心有余而力不足”。

  因此,精准扶贫客观上要求加快构建一支基层扶贫队伍。调研中我们了解到,海南省的扶贫探索了一个重要经验,就是构建了一支卓有成效的基层队伍。海南省农信社招聘以农学专业为主的应届大学毕业生,建立了一支扎根农村、为农放贷的小额信贷技术员队伍,被农民昵称为“小鹅”。这支队伍“覆盖全省、进村入户”,以年轻人为主,以党团员为主,以大学毕业生为主,以农学专业为主。这支队伍在城市没有办公室,他们的办公室在田间地头,日常工作就是走村访户。通过这种深入基层的工作方式,掌握了基层农户的准确信息,不仅为发放小额贷款提供了精准导向,而且为开展农村精准扶贫奠定了重要的组织基础。

  在推进精准扶贫中,需要把构建一支完善的基层扶贫队伍作为关键。当然,这支队伍的建设,不是另起炉灶,而是要把现有的农村工作体系有效地整合起来,包括村两委成员、大学生村官、村邮员、农信社基层网点员工等。把这些扎根农村、熟悉农村、了解农村的队伍整合成为扶贫基层队伍,形成农村扶贫的工作平台,提供精准信息、实施精准支持,由此大大提高扶贫资源的效果。

  把资源放在正向激励机制中发挥更大的作用

  扶贫的最终标准,是大部分人的“可行能力”能够得到有效的提高。这就是我国高度强调的“开发式扶贫”的内涵。各种资源的注入很重要,更重要的是要把这些资源放在正向激励机制中,真正带动贫困人口提升其综合能力。

  以普惠金融为例。一直以来不少地方高度重视普惠金融,但效果差别比较大。有的地方为贫困农户发放普惠金融变成了普惠福利,贷款(物)变成了捐赠款(物),不少贫困农户并没有理解小额信贷的实质。

  例如,有一个省在试点时,财政出资为农户贷款提供事前全额贴息,农民既没有体会到财政有什么投入,更没有通过定期付息形成还款的意愿,其结果就是出现相当高的坏帐率。后来,该省进行改革,改变贴息方法,从事前改为事后。农户在按时还清本息后可当场获得财政贴息。

  贴息机制的一个小小调整,带来了多重效果。一是农户还款意识明显增强,知道“不按时还款付息享受不了贴息”,该省小额贷款坏帐率明显下降;二是为贫困户积累了信用,形成了“增信”效应。一些贫困农户在多次贷款中,由于每次信用记录都良好 ,积累了很好的信誉,使得他们信用贷款额度不断提高,甚至具备了进入正规金融市场融资的能力。三是财政资金发挥了“四两拨千斤”的作用,同样的支出规模却发挥了倍增的效应。

  因此,推进精准扶贫,不能忽视正向激励机制建设。机制设计对了,同样的扶贫资源注入,就会发挥更大的作用,扶贫效果就更明显。

  破题精准扶贫的多部门合力障碍

  贫困的形成有多种原因。实现精准扶贫,客观需要各部门协力合作。有的部门负责精准识别,有的部门负责精准支持,形成一个精准扶贫的平台。目前各地都高度重视扶贫,但在扶贫方式上,各口都有各口的计划,相互间的协作并不深,这有可能制约扶贫的实际效果。

  我们调研中了解到,有一个省在推进精准扶贫中比较重视部门合力。他们以小额贷款为平台,整合农技、扶贫、妇联、共青团等系统,探索综合惠农支农新路子。扶贫负责建档立卡;农技系统负责为农民提供农技培训、农技研发和成果转化等方面的支持;妇联系统帮助农村妇女发展生产;共青团系统助力农村青年创新创业;金融系统在以上几个部门的基础上,为贫困农民发放小额贷款。

  从调研情况看,多部门合作共同扶贫,可以实现为贫困群体提供综合性的服务:一是给信息。各部门都把最新的信息,包括市场信息、政策信息,告诉贫困农户;二是教技术。一方面,通过联系技术专家,帮助农民解决相关的生产技术难题,提供农业技术指导;另一方面,通过让农民“上网触电”,发展电商,把过去传统的销售搬到网上,分享互联网经济的红利。三是帮经营。根据农业规律及市场特点,给农民相应的风险提示,引导农民有效防范市场风险。当前,各部门扶贫积极性很高,但如何形成多部门的协作,仍需尽快破题。

  当前我国经济正处于转型升级的关键时期,经济转型蕴藏巨大的增长空间。如果能通过体制机制创新,让贫困人口分享新的转型红利和增长红利,那么我国完全有可能全面解决贫困人口的问题。客观地看,在这个过程中,一些地方已经探索出了卓有成效的反贫困的路子,尤其是综合型的扶贫体系建设,需要进一步总结这些成功案例背后的规律,在中央顶层设计指导下,为各地推进精准扶贫提供务实参考。

(本文作者为中国(海南)改革发展研究院经济研究所所长)

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