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首页>>视点>>专家访谈>> 荣朝和:京津冀高效通勤系统如何构建

  自上世纪80年代起北京大都市区规划有关的概念就被不断提起,包括京津唐地区、首都经济圈、环渤海经济区、京津冀地区、大北京、京津冀都市圈、环首都绿色经济圈、京津冀城市群……。但区域规划的范围是不是越大越好、有没有层次?北京市的常住人口已突破2100万,北京应该如何部分疏解其人口与功能?其中,传统蔓延式特大城市尽快向大都市区转型并打破原有的城市区划边界是一个核心问题。

  北京目前的城市化应该包括两个层次的关系:一是北京作为主要核心城市如何促进京津冀区域协同发展,即京津冀城市群相对宏观层面的问题;另一个则是北京如何构建高效职住平衡时空形态,即北京作为大都市区层面的问题。两个层次的问题有交叉,但各有自己的时空尺度。

  大都市区是指一个大的城市人口核心以及与其有着密切社会经济联系、且具有一体化倾向的邻接地域的组合,是传统大城市蔓延式扩展的转型形态,每个大都市区都对应着一个一体化的轨道通勤圈。而城市群则是在地域上集中分布的若干城市集聚成的庞大、多核心、多层次城市集团,一般都是多个大都市区的联合体,也有人认为城市群是城市发展到成熟阶段的最高空间组织形式。特大型大都市区包括其卫星城当然也可以看作是一个城市群,但在城市群序列中位阶低于由多个大都市区和其他类型城市聚合而成的城市群,就像那些国际大都市区与所在城市化连绵区之间的关系。

  大都市区已成为各国经济生活、资本形成和国际竞争的主要空间尺度与结构。发达国家目前城市化进程都体现出以大都市区特别是百万人口以上大都市区为主的发展特征,各国居住在大都市区的人口大都已超过或接近总人口的一半。以大都市区为基础的人口、交通与其他经济统计已成为普遍做法,例如目前日本近八成的国内生产总值已集中到几大都市圈,特别是大东京地区几乎集中了全国1╱3的人口和一半GDP。

  轨道通勤圈是构建北京大都市区的核心

  现代大都市区与传统大城市的显著区别,在于大运量快速公交系统特别是轨道通勤系统是否形成。通勤交通的需求量最大、位移链时效要求最高、高峰期和方向差最明显、线路与枢纽设施覆盖范围最完整,因此在各大城市交通问题中通勤交通必然是核心,在较好解决通勤问题的基础上,其他交通需求绝大部分也可通过通勤系统及其附加功能得以满足。通勤交通的核心特点是需将单程全链条的通勤时间限制在2小时以内,否则就会违反职住关系的时空平衡条件。而传统大城市单中心蔓延式扩张恰恰在这一关键点上使矛盾变得越来越尖锐,因为当人口达到数百万人以后,地面交通无论是私家车还是公共交通都无法避免越来越拥堵的通勤高峰,城市效率会越来越低。

  只有轨道交通(包括地铁和市郊通勤铁路)的技术经济特点才能支撑大都市区的多轴向串状发展模式,才能彻底摆脱单中心蔓延式扩张所带来的弊端,才能让更大范围内大量居民的职住时空关系实现平衡。大都市区需要特别重视发挥市郊通勤铁路的作用,因为其5公里以上站间距可支持其列车旅行速度解决市中心50公里甚至更远半径范围内的通勤问题,形成跨行政市域的大通勤圈。目前东京的地铁里程仅为312公里,而大东京地区的通勤铁路却有1134公里,2010年东京大都市区3500万人口日均轨道交通发送量4074万人次,其中东京都中心23区通勤达到量来自东京都自身的不到一半,其余都来自“一都七县”约70公里通勤圈范围的其他县,整个大都市区单程通勤时间在2小时以内的比重占到92.1%。

  每一个现代大都市区形成的过程,同时都是一个具有内在支撑和引领作用的轨道交通网络形成过程,而大都市区概念某种程度上也可简化为轨道通勤圈的范围。目前各国衡量大都市区中心市区与周边地区是否具有较高经济和社会整合度,最主要标准之一就是通勤联系水平,一般要求外围地区人口到中心城区的通勤率不小于15%或20%。而孟买、里约、圣保罗、墨西哥城等千万以上人口发展中国家特大城市由于不断蔓延而恶化的城市病,则在一定程度上都是未能及时通过轨道交通进行转型。

  北京市近年轨道交通建设成效显著,目前已有467公里17条地铁运营线路,工作日均客流达1000万人次,但由于对市郊通勤铁路的重视远远不够,轨道通勤半径仍基本限制在30公里范围内。河北燕郊镇距北京市中心仅30公里,但每天到北京上班的几十万人靠地面公交通勤的单程竟也要甚至超过2小时。北京与周边约50-60公里范围内廊坊、保定等所属县市关系的处理,实质上是大都市通勤区层面的问题,而行政边界已成为高效通勤系统的主要障碍。上海已经开通与邻省的城轨,北京也必须充分重视通勤铁路的作用,下决心与相邻县市共同合作克服体制藩篱,尽快扩展距市中心30公里半径以远的全程2小时通勤圈。

  TOD模式引领大都市区职住平衡时空形态

  与轨道通勤圈相关的另一个重要问题是,必须通过轨道交通用地的多功能综合开发改善大都市区尺度内的职住平衡时空形态。近年公交导向的开发模式(即TOD)得到普遍重视,其中应用真正比较成功的是日本和香港。它们采用了以轨道交通为主导的城市高密度开发模式,吸引了大量居民在铁路站点附近居住,同时利用换乘枢纽地区形成大规模车站城,不但让居民到市中心上班可直接使用城轨,而且一并解决了方便换乘和日常生活所必须的采购、社交与文化消费等需要,大大提高了城市生活效率。

  轨道加土地综合开发模式在车站和车厂上盖及邻近土地兴建住宅及商业物业带来的收入,已经成为香港地铁利润的重要组成部分,也成为香港借助地铁网络优扩展、优化城市形态的有效途径。目前香港43%和75%的人口居住在轨道交通沿线500米和1公里以内,相比之下伦敦的数字分别是22%、53%,而纽约是25%、48%;香港更有57%和83%的工作岗位分布在轨道交通沿线500米和1公里以内,伦敦的数字为43%、67%,纽约是37%、58%。居民职住地距轨道交通车站的距离可以体现城市时空形态和效率的差异。

  大都市区可以带动相当一批中小城市的发展,特别是那些可以通过轨道交通与中心市区实现日通勤的卫星城,它们本身就成为大都市区的组成部分。而各地相当多不成功的卫星城建设,大都也是未能与核心城区建立起紧密的经济与交通联系。在卫星城本身不能提供足够工作机会,居民又不能依靠轨道交通实现与核心城区有效通勤的情况下,职住分离却不平衡必然导致卫星城难以正常发挥功能。

  利用市场机制打破市域行政边界

  由于大都市区必然超越原有的城市区划,因此大都市区治理的普遍问题是必须解决原有行政边界造成的城市管理碎片化,需要相应体制机制创新。而相对于调整城市区划的难度,通过轨道加土地的综合开发模式,以市场机制解决跨市域轨道通勤问题的阻力应该小一些。目前北京难以实现让市郊铁路通往周边地市的主要原因,是无法跨市域承担巨大的城轨建设及运营成本。但如果轨道交通企业能够借鉴香港地铁的经验,与沿线地方政府合作综合开发车站土地资源,就完全可以解决轨道交通建设运营所需要的资金困局。

  北京周边城市缺少支撑轨道交通建设的财力,但却拥有北京最缺少的土地资源,在特大城市新增建设用地将被严格控制的约束条件下这一点至关重要。因此,必须在构建北京大都市轨道通勤圈的过程中尽快实现轨道加土地的开发模式,可由沿线城市通过授权土地综合开发,支持市郊通勤铁路公司跨市域建设与运营。国家相关部门近期允许轨道交通企业进行车站及线路用地综合开发,已经创造了最重要的政策条件,深圳地铁也已有成功案例可参照,应该尽可能全力对接。

  轨道交通引领土地开发有助于高效率使用土地,一定程度克服扭曲的土地财政,还可以一并考虑引入社会资本以及解决公共服务均等化等问题,如可在土地赋权时附加回收一定比例经适房、廉租房等条件。总之,推动北京大都市轨道通勤区内土地综合性联合开发的制度保障与实现途径,以轨道TOD模式改造传统蔓延式扩张导致的时空阻滞,才能顺利疏解人口和城市功能,落实中央对京津冀区域一体化协调发展所提出的要求。

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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