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首页>>视点>>专家访谈>> 李津逵:“和谐城市化”面临的机遇与挑战

人物档案

李津逵,在上山下乡和做铁路工人后,于1977年参加文革后的首批高考。1982年毕业于北方交通大学电信系、1986年毕业于清华大学社会科学系。
  目前,任中国综合开发研究院理事、城市经营研究中心主任研究员。中国城市经济学会理事、中国城市科学研究会高级会员、清华大学-麻省理工学院城市思想者研修计划首席学监、北京大学景观设计学研究院客座教授、深圳市城市化研究会副会长、深圳市政府决策咨询专家等职务。
  2000年创办综合开发研究院城市经营研究中心,主持的城市战略与城市经营研究咨询项目有:《漳州市城市化战略》、《深圳2030年发展策略-城市功能演进与土地经营策略》、《顺德新城区发展策略》、《重庆永川市城市化发展战略》、《山东德州开发区发展战略》、《深圳市宝安区城中村改造战略》等。

作为城市研究的学者,李津逵认为,昨天研究城市的主导学科是建筑学,今天的主导学科是经济学,明天应当是社会学。

作为中国综合开发研究院的理事,他坚信,处在加速城市化中的中国有一个使命,就是创造人类历史上“和谐城市化”的奇迹!

 篇章一 中国城市化的国情特点

李津逵表示,中国的城市化是以前所未有的速度和规模在发展。城市化对于中国犹如双刃剑。中国是在非常大的人口基数、非常低的人均资源水平、非常快的发展速度下进入加速城市化的。
  那么,与欧美国家相比,中国在加速城市化阶段有哪些国情特点呢?什么是中国城市化的特殊性?比起欧美国家来,中国更加严峻的难题是什么?

特点一、远多于欧美的人口
  李津逵直言,中国城市化最大的国情特点就是人口,并形象地将之比喻为民族“大搬家”。
  他说:“中国总人口已达13亿,而美国人口是2.8亿,西欧16国人口是3.8亿,全球高收入国家人口总和也只有9.6亿。中国人口规模超过了美国三倍、西欧四倍。如果将中国城市化比喻为一个民族的‘搬家’,按照中科院何传启教授(2006)的算法,则相当于把一个西欧人口从农村搬进城市,再把一个西欧的人口从城市搬到郊区。”
  他认为中国正处在“移山填海”的城市化大背景下。“上个世纪90年代,世界上约60%的人生活在距海岸线100公里的沿海地带,而在中国,只有43%的人口生活在沿海省份。这说明中国人口的分布总体上还是一个亚洲大陆国家,距离一个太平洋国家还有相当的路。目前中国大陆人口重心正在向东部沿海移动。”
  统计显示,90年代的10年间,中国西部地区人口增长速度低于全国平均水平1.33个百分点。但是,西部人口的自然增长率却比全国平均数还高出两三个千分点。而在东部沿海省份和京、津、沪等直辖市,人口增长速度均为两位数,但上海市的户籍人口从1993年以来,已经连续8年自然负增长。在许多中西部省份,几乎是绝大部分剩余劳动力将大城市和沿海地区作为流向地,目前沿海一些地区来自外省区劳动力的比例一般达到20%左右,有的占到30%。这表明,流动人口正在从西向东大迁徙。
  在他看来,中国的城市化将在如何为当前数以亿计的农村富余劳动力在城市创造出足够的就业岗位,让未来8.5亿左右的农村人口融入城市生活等方面,面临世界前所未有的挑战,中国各级政府一定要在充分借鉴世界经验的同时创造出中国的解决方案。

特点二、远少于欧美的人均资源
 “中国的人口占全世界总人口的21%,但煤炭、石油、天然气这些矿藏的储量是远低于全世界人均储量的,没有一项能超过这个比例。所以,资源水平是中国与欧美在高速城市化中的另一个巨大差别。”
  他尖锐地提出:“今天,当中国‘搬家’的时候,我们有没有当年英国利用全世界的资源支撑她的加速城市化的条件?中国的资源能否支撑这一次前所未有的大‘搬家’呢?”
  他还指出一个严峻的现实:中国“搬家”恰逢国民经济处在一个“土木钢铁经济时代”,中国经济已经进入房车时代,与80、90年代吃穿时代截然不同的是,这一时代的经济是一个高耗能、高耗材、高污染的经济,这一历史发展阶段需要大量的生产资料和能源产品,一句话,土木钢铁经济是靠大量的钢铁、水泥、有色金属、木材、煤炭、石油等矿产资源堆起来的。据了解,2003年,中国水泥、钢材、煤炭消耗占世界总量的百分比,分别为54%、34%、30%,这还仅仅是加速城市化刚刚起步的阶段。
  那么,未来二十年,在中国的城市化进程中,我们将需要多少钢铁、水泥等等资源呢?李津逵算了一笔帐:按照新增城市人口4亿、每人居住面积30平米、每平米用钢0.1吨来计算,仅此一项就需要钢材12亿吨!而住宅仅仅是城市建筑的一部分,城市中道路、桥梁等基础设施,厂房、商店、办公楼的新增面积也会相应耗费大量的钢材。与此同时,农村居民的住房条件改善、村落基础设施公共设施的改善也需要大量的钢材。

特点三、比日本还要紧缺的城市用地
  中国人多地少是个不争的事实。然而,中国的城市化将面临着比日本还要紧缺的城市用地!
  “日本以紧凑的城市空间而著称。无论是人均建设用地的水准,还是建筑中的节能省地,日本的城市都是以突破极限般的努力创造纪录。即便如此,90年代初期,日本的人均城市和道路占地约为160平米。而中国在未来25年中可继续用于城市化的占地最多1.5亿亩,按12亿城市人口计算,中国到2030年人均占地只有125平米。在城市化基本完成的时候,中国城市人均建设用地的平均水准比日本还要紧缺。”李津逵说。
  因此,他认为,中国在城市化中一定要走比日本更集约化的道路。“中共十六大报告第一次明确提出‘走中国特色的城镇化道路’。而‘中国特色’首先就是指中国巨量人口造成城镇化中的资源约束。中国需要节能省地型的城市化。像美国洛杉矶那样由几十成百的中小城市组成的无中心的城市网络的模式,中国承受不起。我们只能走日本韩国这些东亚国家紧凑型城市化的道路。甚至要准备接受比日本和韩国更为逼仄的人均占地标准。在中国至少在中国沿海地区,我们需要更多的大城市。既使在中西部地区,紧凑型的城市也会创造出更多的人气,创造出更加富有多样性的城市空间。”

特点四、脆弱的生态环境
  “今天,中国的城市生态处在千钧一发的时刻,如何在加速城市化的进程中保护好城市生态成为摆在我们面前的一个严峻课题。”他以河流为例,介绍了城市在农业文明时代与工业化时代与河流的关系。“农业社会,人类从河流得到生活用水、交通之利;名河与名城之间的血肉关系源远流长,并且城市与河流的关系也有一系列的风水研判。但是,工业化时代的初期,效率优先,人类开始背对着河流在发展。人们用自来水洗菜、用洗衣机‘浣纱’,坐长途大巴远行,野生鱼类的捕捞也被池塘精养所取代。几十年来,中国滨江城市上海、重庆都是将工业沿江布局,深圳的每一条河都成了臭水沟,珠江口的沙滩已布满垃圾……”
  在他看来,广东、深圳的环境毕竟在治理,也正在产生治理的成效。比起东部的环境污染,西部的生态恶化更加令人担忧。“这主要是因为江河上游地带的生态容量比起下游要小得多。虽然今天青藏高原三江源地区的人口密度低于每平方公里2人,只是深圳人口密度的四千分之一,但2003年这一地区的人口比1949年增长了近5倍。同样的人口增长,在东部影响不大,在西部可能就会引发生态危机。”
  “比起河流入海口的城市,处在江河源头的牧场的生态是多么脆弱,每平方公里增加一个人,沙化便不可遏止。”他感慨。

篇章二 中国城市化的发展模式

据了解,中国城市化比率已经从1997年的30%上升至2006年的43.9%。目前中国人口数量在100万以上的城市已达到102个,人口数量在20万以上的城市已达到274个。
  在中国城市化的发展模式上,李津逵坚信,中国将迈向大城市与大城市群时代。

大城市是驱动中国经济增长的主因
  这一论断来源于他多年对于城市化的潜心研究。他发现,中国经济的增长是由一些大都市带动的,而不是全国各地都均匀发展。他认同日本管理学家大前研一(2004)的判断:“中国正在利用城市郊区和农村人口推动城市的发展,使得城市成为世界资本、技术和金融中心。中国的繁荣是建立在大城市区的基础上的。这些大城市拥有300-500万的人口,在国际上也有知名度,资本、技术、公司都乐意进入这些地区。因此,中国政府给予这些地方一定的经济自主权,是中国经济成功发展最重要的原因。”
  另外,他还表示,从宏观经济的视角,经济城市化是中国经济巨大的推动力:2003年城市经济对中国GDP的贡献率已超过70%,城市化水平每提高一个百分点,新增加的城市人口大约为1300万,将会带动经济增长1.5%左右。
在李津逵看来,“尤其重要的是,由于农村生活方式与城市存在较大差别,城市化的快速发展正在促进中国的消费结构和产业结构的快速转变,而结构变化正是经济增长的基本源泉。毫不夸张地说,城市化将是中国经济在‘十一五’计划期间经济持续保持高速增长的主要动力之一。”
  他直言:“前一轮小城镇建设中出现的问题,说明了产业的集聚才是城市化的根本动力。在远离大城市的地方建设小城镇,最大的困难在于产业的发展。即使是一些专业镇,由于人气有限,服务业也很难做大。因此,相关数据表明,我国20万人口以下的小城镇,比起200万以上人口大城市,人均土地占用面积高6倍;地均GDP只是大城市的四分之一。”

三大城市群——中国经济积聚的战略性载体
  据李津逵介绍,目前,中国经济将越来越向珠江三角洲、长江三角洲、环渤海地区三大城市群集聚,而且这三大城市群将在不久的将来成长为具有巨大影响力的经济空间。这是中国市长协会组织近百名专家共同完成的《(2002-2003)中国城市发展报告》的重要结论。
  报告显示,中国的城市化发展轨迹与世界相似,只是中国目前的三大城市群——珠江三角洲、长江三角洲和环渤海的国内生产总值只占到全国的38%,说明其聚集和创造财富的作用还没有得到充分发挥,还应采取适当的对策加以推动。

李津逵认为,“其实按照CDI漳州城市化战略中的研究,如果海峡两岸经济整合,中国沿海也将出现一个相当于濑户内海的城市带。”
  据了解,全世界范围内,目前美国三大城市群(大纽约区、五大湖区、大洛杉矶区)的GDP占全美国的份额为67%,日本三大城市群(大东京区、坂神区、名古屋区,若按“三湾一海”四大城市群,则包括了濑户内海城市群)是世界第三大城市带,面积约5万平方公里,不足日本国土七分之一,却集中了日本70%以上的国民总产值和一半以上的人口,远远高于中国三大城市群的贡献率。
  中国科学院牛文元曾表示,到2020年,中国会在3%的国土面积上,产生出占国家总财富三分之二的GDP,真正形成世界大国中具有全球意义的三大组团式城市群和中国财富积聚的战略性载体。

“两江一海”的命运与梦想
  李津逵认为,一个城市、一个大城市群的形成,都是“命中注定”的。这个“命”就是这个城市或者这个地区在全球化的城市竞争格局中所处的位置。今天中国的城市化在环渤海、长三角和珠三角地区出现了大城市群,是有其必然性的现象。
  他向记者介绍,大城市群的概念是法国地理学家戈特曼在1958年提出的。按照戈特曼所界定的标准,这些“大城市带”以一个或几个超级城市为核心,人口下限为2500万,人口密度至少为250人/平方公里,政治影响力举足轻重。他发现当时的世界具有六大城市群:美国东北部以纽约、费城为中心的城市群,从多伦多到芝加哥的北美五大湖区的城市群,日本以东京、福冈为中心的城市群,法国巴黎到荷兰阿姆斯特丹的欧洲大陆城市群,英国伦敦到曼彻斯特的城市群,以及上海为中心的长三角城市群。
  世界级的城市群无一例外都处在沿海地带。历史学家汤因比曾经说“地中海是昨天的海,大西洋是今天的海,太平洋是明天的海。”世界级的大城市群就是在这三个海的沿海地带接力。
今天,全世界全部经济产出大约为44万亿美元,其中61%来自海岸线100公里范围内的地区。人口越过800万的特大城市中,70%位于沿海地区。全球人口的38%居住在狭窄的沿海地带,而这种地带仅仅占地球全部陆地面积的7.6%(联合国环境规划署,2006 年10月北京)。在中国,数以亿计的人口在过去的二十年间从西向东流动,中国的人口分布特点从一个亚欧大陆国家向着太平洋国家转型。
  “中国的城市化归根到底是全球化推动的城市化,城市、沿海城市、沿海大城市群中的首位城市扮演着无可替代的作用,它们在国际竞争中怀着怎样的梦想,关系到一个国家能否取得全球化的入场券。”

篇章三 当代中国的城市经营

近几年,城市经营的理念已在我国普遍流行,成为各地城市化建设的基础理论。李津逵认为,这是由于承担提供城市化中大部分公共物品责任的是中国各地的城市政府,使得最近五年来中国各地市长,几乎无一例外地讲着一个概念——城市经营。

为什么“经营城市”?
  李津逵向记者列举了经营城市的五大原因:
  一、中国城市成为全球化中的竞争主体,城市政府成为提升竞争力的组织者。自从90年代中期消费品市场结束了短缺时代,自从外向型的工业融入了全球虚拟制造,中国的城市特别是沿海城市,就更多地参与到全球城市体系的分工、合作与竞争中来。

二、中国城市基础设施长期欠账,政府第一要务是组织公共产品的提供。90年代中后期中国近2/3的城市不同程度供水不足;约70%的城市尚未形成城市干道网;城市排水管网普及率仅60%左右,城市污水集中处理率不足10%。据世界银行的估计,中国80年代中期基础设施投资占GDP的4.4%,90年代中期达到7.5%。下一个十年中国基础设施投资占GDP的比重将达到8%-9%。

三、城市政府财政拮据——中央地方财权事责不对称。1994年分税制改革上收了财权但没有调整事责,地方政府预算压力日渐沉重。城市化所形成的基础设施完善与扩充的压力集中在城市政府,但城市政府不可能依靠税收履行这项沉重的使命。
  四、传统的管理造成公共产品中的效益损失,公共产品需要引入私人供给。中国的城市公用事业如供水、污水处理一直是政府投资和营运的,政府投资生成了庞大的存量国有资产,而国有企业的效率低下在公共产品提供中表现得非常突出。
  五、城市资源未能资产化而造成的浪费。过去,中国城市中长期实行无偿、无限期、无流动的“三无”土地使用制度,这种制度否定了土地的商品性,土地的价格信号失灵,用地者无需核算用地成本,又不能自己把土地处置给其他使用者,土地资源配置上就出现了严重的浪费。

城市经营,经营什么?
  “城市经营就是市场化配置公共资源、市场化安排公益物品和收费物品的生产与提供,形成更为高效的公共经济。”对于城市经营的内容,李津逵给出了李氏定义。按照物品使用的排他性和竞争性,他用一个简单的矩阵将所有物品在逻辑上划入四个象限)。
  在这四个象限中,地方政府应该采取何种方式参与市场呢?李津逵的回答是:
  第一象限:竞争领域“国退民进”。政府资产从与民争利的竞争领域中退出来。通过员工持股、MBO、国有股权转让等方式,政府资产从竞争性行业退出,一改运动员的角色为真正的裁判员。
  第二象限:公共事业市场化。2003年1月国家建设部正式行文提倡在城市公用事业中引进市场机制,通过BOT、TOT等等方式吸引民间资本和外资参与城市基础设施的建设:此前这种实践在全国各地已经展开。例如根据《深圳市投融资体制改革实施意见》,深圳市政府鼓励通过多种形式和其他经济成份对能源、交通运输、供排水等领域投资参股;对港口、机场、电力、交通、公路、污水处理等领域的新建基础设施项目实行投资开放政策。
  第三象限:城市资源价值显化。政府按照市场的取向对土地资源进行再配置。大连1992到1999年7年间公共收入与支出新增了268个亿,新增的资金主要是城市土地价值显化的结果。当前,一些市、县、区的土地出让金收入已经占到财政收入的35%左右,有的甚至高达60%。
  第四象限:优化支出推进公共财政体制建设。城市清洁卫生、道路绿化等可采用承包方式,如漳州市每平米街道保洁从以前的0.3元降到0.18元。另外,南宁市“威宁公司”经过市国资机关的授权,将全市行政事业单位办公用房集中起来,再按行政配置标准向这些机关出租。使原来的“非经营性国有资产”,因为有了稳定长期的租金回报而成为优良的“经营性资产”,创造出新的融资平台。

城市经营的成效、问题与对策
  对于近年来中国在城市经营中取得的成效,李津逵认为至少有三个方面值得称道:首先,中国城市竞争力得到改善。世界银行曾在《改善中国的投资环境》中高度评价中国目前的投资环境,称“中国在宏观经济与政治稳定性、在全球市场一体化以及基础设施方面相对出色”。其次,绝大多数城市市政公用设施的服务能力增长了一倍以上,城市基础设施“欠帐”局面开始缓解。  第三、城市公共空间质量迅速提升。户外群众文化活动已经成为中国城市居民特别是中老年生活方式。
但他同时也指出了城市经营提法之下暴露的众多问题。“这其中有些是体制问题,有些则是特定的条件决定的城市经营本身的局限,比如由于城市的价值和财富无法列进资产负债表所带来的资产经营的局限性;以物为本的局限性造成城市出现许多大而无当的广场、过于宽阔的街道、午夜里依然运行的喷泉……;重视效率轻视公平的经营,让一些城市公用事业民营化;失控的透支行为等等。”
  李津逵认为,未来城市在经营上要注意以下三个方面:
  首先,树立科学的发展观。中国政府提出了“五个统筹”,并提出要坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展。从增长到发展,对于高速城市化的中国,意味着我们不仅将建设物质的城市,还将建设精神的城市,意味着对城市化的评价从单纯的GDP增长,走向全方位的人的发展。
  其次,改革治理结构。在地方官员的遴选方式、地方政府的任期考核标准、政府与各部门的关系等等治理结构方面要有所改革,“因为这会直接决定城市政府的行为方式”。
  第三,从资产经营转向价值经营。此前的城市经营都还是围绕着资产,未来应围绕价值,才不致出现资产增加、价值降低的事情。
  他意味深长地说:“城市是手段,不是目的,城市化的目的是让中国人民过上更幸福的生活。这样的认识已开始成为中国各地政府的共识。”
 
 

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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