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首页>>城市化率>> 李铁:我国城镇化率首超60%,城市与乡村如何实现协调发展?

  近日,2020年全国两会召开。“2019年常住人口城镇化率首次超过60%,重大区域战略深入实施。”国务院总理李克强在作政府工作报告中强调,要深入推进新型城镇化,发挥中心城市和城市群综合带动作用。同时,完善便民设施,让城市更宜业宜居。

  回顾中国城镇化发展历程,市场要素、民营企业发挥了怎样的作用?下一阶段,城市建设如何更多地植入智慧要素,以实现宜业宜居的目标?城市房地产发展的经验又能否复制到农村,推动乡村建设?

  搜狐城市特邀中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁,以专业视角解答有关城镇化发展、智慧城市建设的诸多疑问。

  民营企业对城镇化的最大贡献
  在于促进就业增长

  搜狐城市:中国城镇化率从改革开放之初的17.92%提升到目前的60.6%,意味着几亿农村人口流入城镇居住就业,您觉得在中国城镇化进程中,市场要素发挥了什么作用?

  李铁:我国城镇化率到2019年底为止,已经达到了60.6%,到目前为止,已经有2.9亿农业转移人口在各类不同规模的城镇就业。之所以改革开放后,我国城镇化水平有了超高速的增长,实现了人类历史上最大规模人口的城镇化进程,可以明确地讲,我国的市场化进程确实发挥了决定性的作用。最重要的是劳动力要素的流动打破了城乡人口流动和定居的各类限制。

  改革开放前,我国的城市非农就业严格限制在城镇非农户籍人口内,农民进城无论是灵活就业还是打工,都受到严格限制。农民被限制在土地上,向城镇提供各类农产品,而集体经济的大锅饭体制,大大约束了农民生产的积极性。

  改革开放后,城乡两头都发生了深刻的变化。农村实行家庭联产承包责任制之后,大幅度提高了农业劳动生产力。农业经济领域逐步从原来的统购统销发育成为市场经济,不仅农业出现了大量剩余,而且农村释放了更多的劳动力剩余。只有当农村出现了劳动力过剩,而且粮食和主要农产品出现剩余时,才真正地奠定了农村劳动力流动的基础。

  而真正给农村剩余劳动力进入城镇从事非农就业带来机会的是上个世纪八十年代农村乡镇企业的兴起。农村乡镇企业发展源于市场,劳动力则来源于农村。上个世纪九十年代初,乡镇企业发育快速,其创造的产值曾经占据了我国工业总产值的40%。过去我们统计的乡镇企业就业人口,在后来统计口径发生变革的时候,为适应城镇化统计的要求,在城镇从事非农就业超过半年以上的人口,都被列为城镇常住人口。可以说农村改革通过市场化带来了农业剩余劳动力的大量增加和乡镇企业的大发展,都是从农村一头奠定了我国的城镇化基础。

  从城市一头,上个世纪八十年代中期,城市经济体制改革的重点在国企,而且逐渐放开了经商办企业的传统管理模式。城市的市场化进程也在加快。各类投资经商和兴办企业,吸引了大量农村劳动力进城务工就业。1994年个体和私营企业吸纳的从业人员中,乡村从业人员占64.8%。服务业的发展,除了少数重点行业和领域,如金融等,其余基本是民营经济占据主导地位。即使是原来以国企为主导的矿山、冶金以及建筑行业,现在一方面民营经济占比重大幅度增加,另一方面劳动力也大多以农业转移人口为主。

  据有关部门统计,目前我国民营企业容纳就业人数,占新增就业人数的90%以上,其中绝大部分来自于农业剩余劳动力。所以说,我国的城镇化进程与市场化进程是同步的。

  搜狐城市:有数据显示,中国民营企业的税收贡献已超50%,这些民营企业尤其是各行各业的领头羊,在中国城镇化进程中发挥了什么作用?

  李铁:城镇化进程主要是根据我国农村人口进入城镇的增长速度来决定的。判断城镇化的标准就是城镇常住人口占常住总人口的比重。也就是说,每年在城镇就业的农业转移人口的增加是最主要的标志。

  民营企业对城镇化的带动作用主要是就业增长。因为民营企业招收的就业人员,绝大部分来自于市场,而更多的是来自农村。我国农业转移人口中超过70%是在民营企业就业。这些就业人口基本统计为城镇常住人口。

  农村环境整治的前提
  是人口向城镇转移步伐还要加快

  搜狐城市:城镇化进程中也出现了农村凋蔽的现象,人口流失、人居环境恶化等问题。2019年中央一号文件提出,抓好农村人居环境整治三年行动。您认为当前乡村设施建设和环境整治突出的短板和难题是什么?城市建设和城市房产发展的经验能植入农村吗?

  李铁:城镇化是否会带来农村凋敝现象?我个人认为这是对城镇化的最大误解。难道我们还需要更多的人居住在农村,从事农业生产,降低农业生产效率?农村人口进入城镇,是经济和社会发展的大势所趋,也是人类发展的必经阶段。只有农村人口大幅度减少,才可以实现农业的适度规模经营,现代化要素才可以进入农村,农业生产效率才会大幅度提高。

  而农村环境问题更与城镇化无关,因为过去“村村点火、处处冒烟”的农村工业发展模式,才会带来严重的农村环境污染,而现在也已经得到了初步的治理。生活环境的改善,一方面要通过提高农村治理水平和公共卫生意识,另一方面也需要增加一定的投入,解决村庄建设改造以及公共卫生能力。前提是农村人口向城镇转移的步伐还是要加快。

  当前乡村基础设施建设最大的短板还是资金投入能力问题,从经济学上讲,解决这些问题需要更多的公共财政投入,但是财政资金目前都是来源于非农产业的发展,来自于工业、服务业以及旅游业的发展。我们面临的另外一个制约因素是,占总人口40%多的城镇户籍人口享受到更多的公共服务支持,而占比不到60%的农村户籍人口,只能享受到更少的公共服务。未来投入的重点是解决乡村的设施建设?还是通过城镇化的进程,把更多的人口吸引到各类城镇来享受城镇的公共服务?当我们以更多的人口创造的财政能力去补贴更少的人口时,我们才有可能提高乡村振兴的支持效率。前提是如何通过户籍和土地管理制度的改革,激活农村各类要素,形成未来发展的潜力。

  乡村建设肯定不能按照城市的模式来进行。毕竟乡村人口少,建设用地资源相对丰富。我国农村集体建设用地为19万平方公里,城镇建设用地才7万平方公里。因为城镇人口密度高,需要通过提高建筑密度来节省城市发展空间。农村的住房供给是按人均三分地的模式。即使集中上楼,由于村庄人口规模小,不适合大面积兴建。要提升乡村振兴的水平,还是要选择成本低、密度低且适合于农村生活和就业的居住形式。

  而农村的基础设施建设更无法照搬城市的经验模式。城市基础设施供给能力高,是因为城市可以通过人口密度和规模的提高来增加基础设施经营的收益,即使是公共服务设施,也可以利用交通和基础设施的完善,提高社会收益。对农村来说,可以推行适度水平的基础设施供给和公共服务供给。未来要解决更高水平的公共服务和享受更好的基础设施供给,还是鼓励农村人口进入各类城镇定居。有条件的可以在经济发展较好的就业地城镇定居落户,需要各项改革措施的进一步完善。没有条件的,可以回到家乡的县城或者规模较大的建制镇定居。

  特色小镇发展
  既要提供多元化选择也要统一服务标准

  搜狐城市:现在越来越多城市居民假期会选择周边游,还有不少人在郊区购房,周末体验自然生活,很多乡村也借机搞起了特色小镇。您认为,民宿、度假村、城郊别墅等地产项目应如何规划才能保留乡土文化和田园肌理又兼顾城市审美和消费习惯?

  李铁:我国的城镇化涉及的人口规模太大,所以在接纳新增城镇人口和旧城改造的同时,任何建筑形式都要考虑到建筑密度。而且从经济学上来讲,单位面积的建筑密度越大,开发商的收益越高,而政府可能获取的土地出让利益也就越大。这是由城市的特性所决定的。

  乡村发展特点就是人口密度低,集体建设用地供给相对丰裕,与自然环境接壤。问题是基础设施和公共服务能力是短板。因此乡村的发展,肯定要有乡村特色,无论是从建筑景观还是街区形态,包括房屋结构等,都不能忽视特色。如果是位于城市近郊区、拥有一定旅游资源的乡村,更是要参照城市人口对旅游产品的需求,塑造与自然环境更为密切的建筑景观形式。

  城市人长期生活在高密度钢筋水泥建筑的空间内,城市形态和景观几乎是千篇一律,在工作和日常生活期间,大多都感觉到城市的压抑和紧张。人口的高密度、交通的拥挤、水泥森林的空间紧迫感,都需要在周末和假期,到能与自然环境亲密接触的新空间去放松身心。因此,乡村旅游在未来一定会有较大的发展空间,事实上从上个世纪九十年代以来,从四川成都开始兴起的农家乐,就已经风靡全国。周末和假期城里人到农村旅游和消费,既丰富了城市人的生活,又给乡村农民的就业和收入增加创造了良好的机会。

  所谓针对城市人的审美和消费的习惯,需要推广的经验模式,就是乡村与城市的差别化,而不能复制城市景观。毕竟人们到这里需要的是不一样的新环境。随着农村集体建设用地可以逐步进入一级市场,地产商可以与农村集体经济组织进行合作和开发,降低一次性进入成本。更重要的是,对于乡村旅游可提供多元化的风格选择,既要有规模化的酒店、养老等地产空间,还要保留分散的民居特点,或者兼顾两者。

  如何满足城市消费的多元化需求,重点是提供多元化的选择模式。绝对要避免千篇一律。所谓的特点和风格,就是包括了建筑风格,经营管理,规模化和分散的方式,不同的文化地域特色和饮食的多样性等。当然,最重要的是在多元化选择的同时,要适应城市人的需求而提高服务标准和水平,这方面需要统一的模式。例如基础设施和各类服务,公共卫生安全,便利的交通,舒适干净的住房、整洁的环境以及绿色的空间等。

  房产商最强竞争优势
  将是提供满足用户需求的智慧要素

  搜狐城市:家庭、社区这些空间单元,都是智慧城市的重要组成部分,若将智慧要素植入家庭和社区,传统的房地产开发模式需要作出哪些改变?

   李铁:我们以往对智慧城市的认知有两个层面,一是通过市场研发和推广,将碎片化的智慧技术渗透到全社会的智慧应用,如无现金支付、网约车、外卖、快递等。另一类则是政府端的智慧应用,强调政府行政办公和公共服务的智慧化管理。

  如果我们从房地产开发的角度来认识智慧城市,毕竟房地产也是城市发展进程中一个非常重要的城市空间单元,在房地产的空间构成中,包含了社区、楼盘、建筑和每个家庭单元。
我个人认为,如果房地产要转变传统的开发模式,面临的最大挑战就是在传统的建筑元素和销售模式上增加智慧要素。也就是在我们已经熟悉的硬件设施,例如建筑材料和装修材料、房屋设计和小区设计、房屋结构等传统内容中,注入互联网、智能和信息要素。可能这就是未来对房地产商提出的挑战。

  举例来说,用户对信息化基础设施和智能应用的需求会成为房地产开发模式的基础性需求。房地产开发商之间的竞争,除了区位的变化以及传统的建筑质量标准之外,是否能够提供满足用户需求的智慧要素将是最重要的竞争优势。再如,作为家庭单元可提供的智慧选择模式,不仅仅是提供单一的电器,而很可能是使得所有家庭电器能通过智慧化连接达到一定的智能应用水平。如果说,我们在建筑材料的选择上,已经没有更多的提升潜力,但是在家庭单元智能化水平的提升方面,还有无限潜力可以挖掘。这既取决于互联网和信息化以及人工智能的研发,又取决于新技术革命可能带来的系统化智慧应用水平的提高。认识到这方面可能产生的变化,房地产开发商还要面临着转型升级的巨大挑战。

  智慧城市的推广
  应防止出现政府积极性过高的苗头

  搜狐城市:城市政府对于智慧城市的建设热情高涨,但考虑到智慧城市的建设成本与运营效率,城市政府在推广智慧城市的过程中,应如何避免掉入“资源错配”的陷阱?

  李铁:关于智慧城市,确实存在着政府的热情高于市场的现象。而相当一部分企业为了争取政府的订单,也随着政府的脚步纷纷开发与政府需求有关的产品,争夺有限的政府采购市场。这方面存在的问题也可以从中央一系列文件中看到,就是尽量避免提及智慧城市,防止出现政府积极性过高的苗头和现象。从现在一些城市政府喊出的口号和进行的投入来看,这种趋势性还是存在的,而且这种投入已经造成了严重的浪费。

  关于智慧城市到底是政府主导还是市场主导,其实无论从中央有关文件精神中,还是在社会实践中,都特别强调尊重市场主导作用。

  例如,我们所说的智慧城市碎片化过程,其实就是一个互联网和信息技术以及人工智能技术在应对市场需求时不断发育的过程。每个碎片化的智慧产品,无论是智慧交通,还是智慧停车应用,或者是无现金支付衍生的各种智慧应用,都是在市场竞争过程中根据市场庞大需求引发的持续的技术性变革。

  如果我们把政府作为主导,都去关注政府项目,大量项目沉淀在政府办公系统中,即使有满足社会公共服务需求的应用,大多利用效率偏低,而且很多城市政府对智慧城市平台的投入,更多是满足上级领导参观的需要,成为了政绩工程。当然随着社会上各项智慧技术的发展,很多智慧应用都及时地被政府采纳。例如,智慧交通系统的应用,在广泛吸收市场和企业研发成果之后,已更多地服务于城市交通治理。再如,智慧停车系统的演进,从人工计时收费,发展到依靠咪表以至地磁系统来计时收费,现在则进一步更新,被更为先进的依靠高清摄像头而没有现场人工监管的崭新的智慧停车收费系统所取代。

  我们对智慧城市的认知,也开始从主观设想的全能、系统化的智慧治理方式入手,去探讨如何开辟智慧城市的发展路径。但是市场化的实践超出了我们的主观想象,而是针对市场需求,在碎片系统化整合的过程中,不断完善碎片内部的系统化管理。最简单的例子就是以无现金支付为代表的社会应用,支撑了无数智慧模式的创新。快递、外卖、以及各种市场化和公共服务涉及的收费项目,几乎完全可以被智慧化的支付方式所替代,更为智能的应用方式也不断衍生更新。

  反之,我们看到的政府推动的一些智慧项目,过多强调了主观色彩,虽然从善意出发,但是却落后于市场和城市居民的直接需求,反而变成闲置的智慧资源,造成了严重的浪费。

  我曾经在国际会议上介绍,中国的共享单车模式是低碳和智慧应用的典型案例。很多城市政府投入的公共自行车项目,其实设计理念与公交系统的理念类似。虽然在社会上也有应用,但是很难达到社会普及的程度。许多大城市投资数亿建设的公共自行车,现在成了摆设。而一开始针对市场需求出现的民营的共享单车模式,直接抛弃了政府思维,不仅提供了最后一公里的出行方便,而且还针对所有常住人口提供低费用的服务。相比之下,政府的公共自行车在开始阶段还只是满足户籍居民的需求。从理念和市场需求以及对社会的广泛应用上,政府提供的智慧项目显然落后了市场很多。

  其实道理很简单,政府是不讲收益,也没有竞争诉求,所以对社会需求的反馈相对迟滞。而企业和市场是针对社会需求的,而且要在市场竞争中生存。正是因为如此,企业既要满足居民应用的方便,还要在竞争中占有优势,更要通过最为广泛的服务人口来获取最大的收益,所以才有可能在市场发育过程中既解决了收益问题,又不断自发地创新。

  设想,如今互联网、人工智能和各类信息技术,哪些是来源于政府创新?最有效的途径就是政府可以通过购买服务来解决政府的应用问题。例如这次全国的抗疫,手机信令数据发挥了巨大的作用,健康码的认证就是既有更为广泛的市场应用基础,同时又作为政府抗疫的有效工具而在全国普及。我们有海量的手机应用者和海量的网民,在信息化应用过程中,还会通过市场产生新的数据应用。这些应用一旦发挥作用,我们很难想象未来我们的城市会发生如何的变化。其实城市智慧化也会在这些变革中,在我们的生活中成为更普遍和现实的应用。

    政府应把更多的发展让渡于新生事物

  搜狐城市:智慧技术在城市中的创新应用,某种程度上,会给传统的城市治理带来了新的难题,例如顺风车业务曾因安全事故频发被叫停,也会对传统就业模式带来冲击,政府和企业该如何应对?

  李铁:既然是新生事物,就一定会遇到传统的挑战。有的涉及到管理部门的惯性思维模式,有的涉及到利益主体的阻击。

  网约车的核心问题其实不是安全问题。因为以往在出租车和黑车上发生的治安案例,远比网约车要多得多。但是新生的网约车运营体系在增加就业和方便城市居民打车方面确实更为适应市场需求,而且打车难和长久以来悬而未决的黑车问题自动地从市场上被化解了。原来出租车在城市运营中的体制矛盾,造成供给不足的矛盾也因为网约车的发展而解决。当然传统的出租车运营公司和出租车司机的利益肯定会受到影响。网约车提供了更多的供给,当然在一定程度上影响到了出租车司机和公司的垄断收入。

  所谓社会的舆论,更多的是利益受到冲击的群体利用网络的放大效应造成的舆论压力。关键在于政府如何引导和协调好新旧经营模式引发的社会矛盾和冲突。在要求网约车强化安全监管的同时,也要给予网约车充分的发展空间。既然广大城市居民双手赞成网约车的发展,而且在生活中确实体验到了打车方便的好处,为什么政府不能让这种新生的智慧创新模式更好地发挥作用,给他们实践和完善以及解决问题的时间和空间呢?而面对利益的冲突,政府更是应该站在稳定的大局下,协调利益关系,并把更多的发展让渡于新生事物。

  从另一个方面来看,网约车、共享单车以及快递等新生的智慧城市的碎片化服务模式,可能也会对城市治理带来一定的问题。其实作为城市政府,更重要的是站在如何满足城市广大居民切身利益的角度来看待问题。对于受城市居民欢迎的、代表城市的智慧和创新的发展趋势的创新应用,即使尚存在着某些问题,也要允许他们大胆的实践,同时要积极帮助企业制定相关政策,解决发展中暴露的问题。而不是出了问题就采取一刀切的关停等方式来应对眼前的压力。其实从近些年这些城市的智慧应用上看,绝大部分的城市管理者对各类创新的智慧运营模式还是采取了最大的支持力度。

  搜狐城市:据您观察,中外城市在建设智慧城市的过程中,有何差异?外国城市推行智慧城市的实践,对国内城市有何启示?

  李铁:去年日本G20峰会期间,我应邀参加“G20超级城市和智慧城市大会”上发言时就讲到,中国智慧城市的应用是发展最快的。一方面我们有最庞大的互联网应用人口,另一方面在城市化高速发展进程中,我们的城市还没有形成各个利益主体的固化格局,政府的积极干预在很大程度上促进了城市智慧应用的推广和普及。

  例如无现金支付,在国外受到银行财团的利益干扰,应用的阻力较大。再如,网约车在国外也难以大面积推广,原因在于传统的出租车公司可以通过议会来阻止新的运营模式的进入。中国虽然是经济后发国家,也是城市化后起国家,但是好在没有既定利益群体的阻力,政府对新生事物的宽容,都大大推动了智慧城市的发展。可以说,智慧城市的发展,我们已经走在了世界前列。其实在智慧城市发展方面,有无数个中国故事可讲。

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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